La transparencia de la valoración documental en las administraciones autonómicas españolas

2.1 La valoración documental

Según el Diccionario de Terminología Archivística la valoración documental es la “fase del tratamiento archivístico que consiste en analizar y determinar los valores primarios y secundarios de las series documentales, fijando los plazos de transferencia, acceso, y conservación o eliminación total o parcial” (Ministerio de Cultura, 1995Ministerio de Cultura y Deporte. (1995). Diccionario de terminología archivística. Normas técnicas de la Subdirección General de Archivos Estatales, [en línea]. Madrid. Disponible en: http://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/dta/portada.html [Fecha de consulta: 19/02/2019].). Años más tarde, la UNE-ISO 15489:2016UNE-ISO 15489-1 (2006). Información y documentación. Gestión de documentos. Madrid: AENOR, 7.1, publica una definición de valoración, junto a la identificación, en la que se ofrece una visión desde la perspectiva de la gestión de documentos y “será el proceso que evalúe las actividades de una organización para determinar qué documentos necesitan crearse y capturarse, y por cuánto tiempo es necesario conservarlos” (p. 17). Es decir, sitúa la valoración como un proceso archivístico que debe iniciarse antes de la creación de los documentos, por lo que debe realizarse en la fase de diseño y producción de documentos e introduce una visión sistémica de la gestión de documentos que cambia la visión finalista de los archivos.

Esta nueva visión fundamenta el desarrollo de la administración electrónica y la obligación de plasmar los actos administrativos en documentos y expedientes electrónicos (España, 2007aEspaña. (2007a). Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, BOE n. 150, 23 junio 2007. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/2007/06/22/11 y 2015España. (2015). Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, BOE n. 236, 2 octubre 2015. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/2015/10/01/39 ). Por primera vez en la legislación española se establecerán como obligatorios procesos archivísticos que hasta entonces formaban parte del corpus teórico de la archivística pero no estaban integrados en ninguna normativa legal de obligado cumplimiento. La valoración será un proceso fundamental que, en la nueva normativa, se incluirá dentro de un proceso más amplio denominado calificación, que es un término que ya aparece en la Ley de Patrimonio Histórico Español (España, 1985, art. 58España. (1985). Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. BOE n. 155, 29 junio 1985. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/1985/06/25/16/con ), y que se define en la guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad (NTI) de Política de gestión de documentos electrónicos (MINHAP, 2016bMINHAP (2016b). Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, Política de gestión de documentos electrónicos. Guía de aplicación de la Norma Técnica de Interoperabilidad. Madrid. Disponible en: https://administracionelectronica.gob.es/paeHome/paeEstrategias/paeInteroperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#POLITICAGESTION [Fecha de consulta: 10/05/2019].) como:

En este artículo no se analizará el régimen de acceso de los documentos.

2.2 Sistemas de valoración y su documentación

Se debe entender la valoración documental como una función que se lleva a cabo dentro de un sistema archivístico, formado por unas normas reguladoras y unos órganos, centros y servicios competentes en la gestión de los documentos y de los archivos (España, 2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, BOE n. 284, 25 noviembre 2011. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/rd/2011/11/18/1708/con ). Todas las CC.AA. han ido creando sus sistemas archivísticos mediante su normativa correspondiente.

Pero para poder llevar a cabo los procesos de valoración en las organizaciones también es imprescindible, como señalan Cermeno y Rivas (2011)Cermeno-Martorell, L.; Rivas-Palá, E. (2011). Valoración y selección de documentos. En: Cruz Mundet, J.R. (Coord.), Administración de Documentos y Archivos. Textos Fundamentales, [en línea], pp. 215-271. Madrid: Coordinadora de Asociaciones de Archiveros. Disponible en: http://hdl.handle.net/10016/19730 , que se creen sistemas de valoración dentro de esos sistemas archivísticos. Estos deberán tener los siguientes elementos:

2.3 La transparencia de la valoración documental

En este estudio se quiere analizar no sólo los procesos de la valoración documental, sino también su transparencia comprobando qué información de la valoración se publica en las páginas de archivos.

Las leyes de transparencia, estatales y autonómicas, han reforzado la obligación legal de hacer pública y accesible la información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística de las administraciones públicas ( España, 2013España. (2013). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, BOE n. 295, 10 diciembre 2013. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/2013/12/09/19 ). En este contexto, la destrucción de documentos administrativos, como una de las consecuencias de la valoración, puede interpretarse como contraria al deber de conservación del patrimonio documental y al derecho de acceso de los ciudadanos a esos documentos. Por tal motivo, como señala Casellas i Serra (2017a)Casellas i Serra, L.E. (2017a). Destrucción de documentos y transparencia: ¿Criterios más allá de la retórica? El Consultor de los Ayuntamientos. La gestión documental en la nueva administración digital, 7, 916-935. Disponible en: http://www.girona.cat/sgdap/docs/CASELLAS_2017_Destruccion-Transparencia.pdf [Fecha de consulta: 10/02/2019]., es tan importante la transparencia en el proceso, para ofrecer las máximas garantías de seguridad jurídica con una sólida base legal y un procedimiento lo más objetivo posible.

Pero, ¿dónde se publica la información de la valoración? Pueden existir varias opciones, la primera de ellas son las páginas o portales de archivos. En ellas, la información de valoración puede estar reunida dentro de una sección propia, o bien puede haber información mezclada con otros contenidos de los sistemas de archivos.

Otra opción son los portales de transparencia. La valoración documental es un proceso que afecta a la organización interna de las administraciones públicas y a su patrimonio documental. El Índice de Transparencia INCAU (Transparency International España, 2016Transparency International España. (2016). Índice de transparencia de las comunidades autónomas 2016. España. Disponible en: https://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2016/12/cuadro_indicadores_incau-2016.pdf [Fecha de consulta: 27/02/2019].) de los portales de transparencia de las CC.AA. evalúa positivamente que se haga pública la “política o la forma de llevar a cabo la gestión, la conservación y la eliminación de los documentos y archivos”, por eso se publica información de valoración en estas páginas.

La información estadística es también otra opción para la transparencia del trabajo de los sistemas de archivos y pueden aportar datos cuantitativos sobre valoración documental, aunque, como señala Pérez Santana (2018)Pérez-Santana, J.F. (2018). La estadística de archivos en el marco de la Transparencia. Radiografía de 2017. En: Andrés Díaz, R.; Sierra Rodríguez, J. (coords.), La función de archivo y la transparencia en España. Madrid: Universidad Complutense de Madrid. pp. 99-124. Disponible en: https://eprints.ucm.es/49605/1/LIBRO%202018%20LA%20FUNCI%C3%93N%20DE%20ARCHIVO%20Y%20LA%20TRANSPARENCIA.pdf [Fecha de consulta: 10/02/2019]., hace falta una normalización de metodologías, indicadores, etc.

Aparte de todas estas opciones está la obligación de publicación de los calendarios de conservación en los boletines oficiales de las CC.AA. Éstos son los documentos que recogen los dictámenes sobre conservación o eliminación de los documentos de un organismo. Esta circunstancia deviene de la obligación de publicidad de los actos administrativos, como son las resoluciones por las que se aprueban, modifican o eliminan los calendarios de conservación dictados por los órganos gubernativos correspondientes, en este caso, las consejerías competentes en materia de archivos.

La forma en que se publica la información sobre la valoración también influye en la transparencia. La accesibilidad y la reutilización son dos principios técnicos a seguir como establece la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en su artículo 11 (España, 2013España. (2013). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, BOE n. 295, 10 diciembre 2013. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/2013/12/09/19 ). También, que la información esté actualizada y que se nos informe de la fecha de su publicación. La accesibilidad tiene que ver con que la información se proporcione estructurada para facilitar la identificación y búsqueda de la información. La reutilización con que la información se publique en formatos que permitan su uso por personas físicas o jurídicas, con fines comerciales o no comerciales, de acuerdo con lo previsto en la legislación vigente (España, 2007bEspaña. (2007b). Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público y su normativa de desarrollo, BOE n. 276, 17 noviembre 2007. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/l/2007/11/16/37/con ).

También es importante que la información publicada tenga sistemas de búsquedas o sistemas de ordenación para facilitar su recuperación, elementos que deben aplicarse, entre otros, en los sistemas de consulta (Codina-Bonilla, 2018Codina-Bonilla, L. (2018). Sistemas de búsqueda y obtención de información, componentes y evolución. Anuario ThinkEPI, 12, 77-82. https://doi.org/10.3145/thinkepi.2018.06 ).

4.1 Definición del universo

La unidad de análisis de la investigación han sido las páginas web de archivos de las diez y siete Comunidades Autónomas españolas y los portales de transparencia de las mismas. No se ha seleccionado ninguna muestra, pues el objetivo del estudio es analizar todas y cada una de las páginas web para ofrecer una visión del conjunto del territorio español.

En este artículo se entiende como sede o página web lo que Codina Bonilla (2000)Codina-Bonilla, L. (2000). Evaluación de recursos digitales en línea: conceptos, indicadores y métodos. Revista Española de Documentación Científica, 23(1), 9-44. https://doi.org/10.3989/redc.2000.v23.i1.315 define como “una unidad virtual, en tanto que digital, más o menos arbitraria, que puede estar formada por diversos documentos, subsecciones, cada uno de los cuales puede tener su propia URL”. Es decir, un conjunto de páginas web relacionadas y propias de un dominio o subdominio de la misma institución, en nuestro caso, de una CC.AA. Para las denominaciones de las CC.AA. se ha tomado como referencia el INE (Instituto Nacional de Estadística).

4.2 Recogida y tratamiento de datos

La técnica de investigación utilizada para la recogida de datos ha sido la observación y análisis de los contenidos de las diferentes páginas web de las diez y siete CC.AA., con el fin de localizar la información necesaria para los objetivos del estudio. La búsqueda de datos se realizó entre febrero y junio de 2019.

El primer paso fue buscar las páginas de los sistemas de archivos de las consejerías competentes de las CC.AA. y analizar su contenido en busca de información sobre valoración documental. Se identificó dónde estaba publicada la información dentro de la estructura orgánica de las CC.AA., se buscaron los documentos del proceso de valoración documental y, por último, se analizó cómo aparecían esos documentos en las webs, atendiendo a su accesibilidad, reutilización, actualización y sistemas de consulta empleados. A continuación, se analizaron las páginas web de transparencia de las CC.AA. para comprobar si ofrecían o no información sobre la valoración documental, y si la ofrecían, analizar qué tipo de información.

Para la recogida de los datos cuantitativos se ha utilizado una tabla diseñada ad hoc en el programa Excel de Microsoft, para su posterior tratamiento estadístico. Para los datos cualitativos se han elaborado tablas en Word de Microsoft.

Para establecer el listado de indicadores se han tomado como referencia los trabajos de Cermeno y Rivas (2010Cermeno-Martorell, L.; Rivas-Palá, E. (2010). Valorar y seleccionar documentos. Qué es y cómo se hace. Gijón: Trea. y 2011)Cermeno-Martorell, L.; Rivas-Palá, E. (2011). Valoración y selección de documentos. En: Cruz Mundet, J.R. (Coord.), Administración de Documentos y Archivos. Textos Fundamentales, [en línea], pp. 215-271. Madrid: Coordinadora de Asociaciones de Archiveros. Disponible en: http://hdl.handle.net/10016/19730 y de Hernández y Moro (2002b)Hernández-Olivera, L.; Moro-Cabero, M. (2002b). Procedimientos de valoración documental. Salamanca: Acal.. Ambos ofrecen una exhaustiva información sobre los documentos que deben generarse en el proceso de la valoración.

Los indicadores a analizar se agrupan en seis epígrafes:

5.1 Documentación normativa

El resultado del análisis muestra que diez de las diez y siete CC.AA., es decir, el 59% del total, publican en sus web de archivos la normativa de creación del sistema de valoración. Esta normativa de creación del sistema debe completarse con la normativa que regule el funcionamiento de los órganos consultivos y el procedimiento que se seguirá para la valoración documental. El resultado del análisis muestra que doce de las páginas de archivos, es decir, el 71% del total, publica esta información en la web. Por último, dentro de la documentación normativa deben publicarse también los criterios básicos de conservación y eliminación que se tienen en cuenta para la valoración. Solo seis de las CC.AA., es decir, el 35% del total, publica en la web de archivos la información sobre los criterios de valoración. La información sobre la documentación normativa de cada una de las CC.AA. se puede observar en la Tabla I.

Se comprueba que los órganos consultivos que se crean mediante la normativa de las distintas CC.AA. reciben cada uno una denominación distinta produciéndose una gran falta de normalización terminológica, no obstante, en este artículo se utilizará el término comisiones calificadoras para referirnos a todos ellos.

5.2 Documentación de las comisiones calificadoras

El resultado del análisis muestra que ocho de las diez y siete CC.AA., es decir, el 47% del total, publican en sus webs de archivos información sobre los nombramientos de las comisiones y su composición. La Comunidad de Cataluña es la única que publica las convocatorias y órdenes del día de las reuniones de la comisión calificadora en su web. Las actas de las reuniones de las comisiones con la información sobre las interpretaciones o discusiones que motivan un dictamen u otro, solo se publican en cinco CC.AA., es decir, en el 29% del total. En la Tabla I se pueden identificar los datos sobre la documentación de las comisiones calificadoras de cada CC.AA.

5.3 Documentación del proceso de valoración

El resultado del análisis muestra que la primera información de valoración que se encuentra en las páginas de archivos es un listado, tabla o registro con los nombres de las series documentales valoradas. Estos se encuentran en catorce webs de las CC.AA., el 82% del total. La información sobre los documentos del proceso de valoración, también se pueden observar en la Tabla I.

Los estudios de identificación y valoración se muestran en seis de las diez y siete CC.AA., es decir, el 35% del total, y son documentos en Pdf o Word a los que se accede mediante enlaces desde las series del listado anterior. Se observa que estos estudios no contienen los mismos campos y tampoco utilizan los mismos términos para denominarlos. Además, unos son más exhaustivos, como, por ejemplo, los de la Comunidad de Madrid, y otros publican resúmenes, como en la Comunitat Valenciana.

Los calendarios de conservación son los documentos más publicados en las webs de archivos, catorce de las diez y siete CC.AA., el 82% del total. Los campos de información que contienen son muy similares entre ellos y pueden presentarse en la propia web, mediante enlaces a documentos Pdf o Word, o bien, mediante enlaces a los boletines oficiales de las comunidades donde es obligatoria su publicación. También se publican formularios para cumplimentar los estudios de identificación y valoración. En nueve webs, el 53% del total, se publican formularios tipo, a veces con instrucciones para cumplimentarlos, para la presentación de estudios propuestas de identificación y valoración dentro del sistema de valoración documental establecido. Por último, se observa que ninguna CC.AA. ha publicado en sus webs de archivos información sobre los documentos esenciales.

5.4 Documentación de la aplicación de la valoración

El resultado del análisis muestra que ninguna CC.AA. expone en sus webs de archivos las actas de eliminación de documentos, por lo que no se publica la información sobre el qué, el cómo, el dónde y el cuándo se destruye patrimonio documental de una organización. Los calendarios de transferencias tampoco se publican en ninguna página de archivos, si bien es cierto que son documentos que pueden entenderse como de gestión interna, pueden aportar información sobre dónde se localizan las fracciones de series dentro de un sistema de archivos. Solo la Comunidad de Madrid muestra en su página web un registro de eliminaciones que proporciona información sobre número de unidades de instalación de una serie documental autorizadas para su eliminación, los metros lineales que ocupan y la fecha de la aprobación de la eliminación. En Cataluña también publican los metros lineales de series eliminadas por organismo, aunque dentro de la Memoria anual de su Comisión Nacional de Acceso, Evaluación y Selección Documental (CNAATD), que está publicada en la página de archivos. Otras comunidades como Castilla La Mancha sí proporcionan información de eliminación de documentos, pero de forma cuantitativa a través de sus estadísticas.

5.5 Comparativa de los documentos de valoración publicados en las páginas de archivos

Para poder ofrecer una visión general del desarrollo de los procesos de valoración de las diferentes CC.AA. y de su nivel de transparencia, se hace un análisis comparativo de los resultados de los cuatro puntos anteriores, para comprobar cuántos y cuáles documentos del proceso publican cada una en sus páginas de archivos.

En la figura 1 se muestra el porcentaje total de documentos del proceso de valoración que se publican en las páginas de archivos de las CC.AA.

Cataluña y la Comunidad de Madrid son las comunidades que más documentos publican en sus páginas de archivos, diez de los diez y seis documentos estudiados, el 71%. Cataluña no publica los estudios de identificación y valoración, las actas de eliminación, los calendarios de transferencias y los documentos esenciales. Y la Comunidad de Madrid no publica las convocatorias a las reuniones de la comisión calificadora, y como Cataluña, tampoco publica las actas de eliminación, los calendarios de transferencias y los documentos esenciales. Les siguen el País Vasco, Andalucía y la Comunitat Valenciana con siete documentos respectivamente, el 50%. Después le siguen el resto de comunidades en descenso hasta las que no publican ningún documento de valoración en sus webs de archivos.

5.6 Páginas donde se publica la documentación de valoración

Tras un análisis exhaustivo de los portales institucionales de las CC.AA. para identificar en qué webs aparece la información sobre la valoración documental, se comprobó que la gran mayoría, en quince de las diez y siete comunidades, publicaban esta información en webs dependientes de las consejerías de cultura, lo que supone el 88% del total. Y el resto, el 12%, o la publican en la Consejería de Presidencia, como es el caso de Canarias, o en la Consejería de Administraciones Públicas y Hacienda, como sucede en La Rioja. En la siguiente Tabla II se identifican las páginas web donde las CC.AA. publican la documentación de valoración.

La mayoría de las CC.AA., siete de ellas, lo que supone el 41% del total, publican la información en las webs de las comisiones calificadoras de documentos creadas en cada sistema y recogen de forma exclusiva toda la información sobre valoración documental. Estas webs de las comisiones calificadoras se han considerado en los apartados anteriores del estudio, como webs de archivos, pero en éste apartado se ha decidido identificarlas para plasmar esta diferenciación que aparece en la estructura de las páginas de archivos de las CC.AA. Luego están los casos de otras Comunidades que, o bien publican la información en sus webs de archivos, cinco de las diez y siete, el 29 %, o publican la información repartida indistintamente entre las webs de las comisiones calificadoras y las webs de archivos, tres de ellas, el 18% del total. Por último, están aquellas que no publican información sobre valoración documental en sus webs de archivos.

También se han analizado las webs de transparencia de las CC.AA. De éstas, siete de las diez y siete CC.AA., es decir, el 41% del total, ofrecen información sobre valoración documental. Se observa que la información sobre valoración documental en los portales de transparencia es muy dispar. Algunas CC.AA. utilizan las estadísticas de archivos para mostrar la información sobre sus sistemas de archivos y otras optan por cumplimentar información general sobre la valoración en el portal y a través de enlaces a las páginas de archivos. No obstante, hay que señalar que la cantidad y exhaustividad de los contenidos de las webs de transparencia sobre valoración documental es mucho menor que los de las webs de archivos o de las comisiones calificadoras, como se ha explicado con anterioridad. La excepción es el Principado de Asturias que, solo publica la documentación de valoración en el portal de transparencia.

En la figura 2 se muestra el porcentaje de páginas que contienen documentos de valoración documental de las distintas CC.AA.

5.7 Publicación de los documentos

El resultado del análisis muestra que solo la Comunidad de Andalucía ofrece la información de las tablas de valoración de series documentales en formatos reutilizables siguiendo las recomendaciones sobre datos abiertos. En cuanto a la presentación de la información estructurada o tabulada, diez de las páginas de archivos, es decir, el 59% del total, presentan los calendarios de conservación en forma de tabla o con campos estructurados, el resto presentan las series documentales valoradas en formato de lista. En la Tabla III se muestran las CC.AA. que cumplen con este parámetro y los siguientes que se analizan en este apartado.

También se presenta información a través de enlaces a otros documentos que permiten acceder a más información sin visualizarla directamente. En trece de las páginas de archivos, es decir el 76% del total, se puede acceder a través de los enlaces que hay en los calendarios de conservación, tanto a estudios de identificación y valoración correspondientes, como a los boletines oficiales donde se publican los acuerdos de aprobación.

Sobre la utilización de sistemas de búsqueda de información, cinco de las páginas de archivos, es decir, el 29% del total, los tienen para la búsqueda de series documentales valoradas, y algunas, como Castilla y León y Castilla La Mancha, también utilizan filtros de búsqueda por organismo productor o dictamen. Los sistemas de ordenación para ayudar a las búsquedas solo se utilizan en Cataluña.

Por último, se quiere comprobar si la información publicada en la web está actualizada y para ello se analiza si aparece junto a los calendarios de conservación la fecha de actualización. Sólo en tres de las páginas, es decir, el 18% del total, aparece de forma visible la fecha de publicación o actualización.

En la figura 3 se muestra el porcentaje de páginas de archivos que cumplen con los parámetros estudiados sobre la presentación de la información.

6.1 Recomendaciones

En vista de esta situación se proponen las siguientes recomendaciones: