1. INTRODUCCIÓN
⌅La transparencia se ha convertido en un concepto global (Manfredi-Sánchez, 2017Manfredi-Sánchez, J. L. (2017). Indicadores de transparencia y buen gobierno de las webs municipales españolas. Estudios sobre el mensaje periodístico, 23(1), 477-488. https://doi.org/10.5209/ESMP.55608 ; Tejedo-Romero, 2014Tejedo-Romero, F. (2014). Información del conocimiento organizacional a través de los informes anuales publicados en las páginas web de las empresas. Revista Española de Documentación Científica, 37(1): e031. http://dx.doi.org/10.3989/redc.2014.1.1068 ), de gran relevancia para el ejercicio de la moderna gobernanza (Piotrowski y Van Ryzin, 2007Piotrowski, S. J., y Van Ryzin, G. G. (2007). Citizen attitudes toward transparency in local government. The American Review of Public Administration, 37, 306-323. https://doi.org/10.1177/0275074006296777 ; González-Limón y Rodríguez-Ramos, 2019González-Limón, M., y Rodríguez-Ramos, A. (2019). Revisión del cumplimiento de los Datos Abiertos por los Ayuntamientos españoles en la iniciativa Aporta. Revista Española de Documentación Científica, 42 (4), e247. https://doi.org/10.3989/redc.2019.4.1605 ; Grimmelikhuijsen y Feeney, 2017Grimmelikhuijsen, S. G., y Feeney, M. K. (2017). Developing and testing an integrative framework for open government adoption in local governments. Public Administration Review, 77(4), 579-590. https://doi.org/10.1111/puar.12689 ), centrándose en la divulgación de información pública (Nevado-Gil y Gallardo-Vázquez, 2016Nevado-Gil, M. T., y Gallardo-Vázquez, D. (2016). Información sobre Responsabilidad Social contenida en las páginas webs de los ayuntamientos. Estudio en la región del Alentejo. Revista Española de Documentación Científica, 39(4): e150. https://doi.org/10.3989/redc.2016.4.1353 ; Cagica-Carvalho y otros, 2019Cagica-Carvalho, L.; Pérez-Calderón, E.; Pache-Durán, M. (2019). Implicación de los gobiernos locales en la promoción del emprendimiento: evidencia para España. Revista Española de Documentación Científica, 42 (1):, e226. https://doi.org/10.3989/redc.2019.1.1559 ). Existe entre la comunidad académica y la sociedad, en general, un consenso sobre la necesidad de apertura, transparencia y acceso a la información pública en el contexto de la democratización y el buen gobierno (Estrada y Bastida, 2020Estrada, L., y Bastida, F. (2020). Effective Transparency and Institutional Trust in Honduran Municipal Governments. Administration & Society, 52(6), 890-926. https://doi.org/10.1177/0095399719874346 ; Gutiérrez-Ponce y otros, 2019Gutiérrez-Ponce, H., Creixans-Tenas, J., y Arimany-Serrat, N. (2019). Calidad web y Buen Gobierno Corporativo en los hospitales privados de Andalucía y Cataluña. Revista Española de Documentación Científica, 42 (2), e231. https://doi.org/10.3989/redc.2019.2.1582 ; Ingrams, 2020Ingrams, A. (2020). Administrative Reform and the Quest for Openness: A Popperian Review of Open Government. Administration & Society, 52(2), 319-340.; Rossi y otros, 2018Rossi, F. M., Brusca, I., y Aversano, N. (2018) Financial Sustainability as a Driver for Transparency and E-Democracy: A Comparative Study in Italian and Spanish Local Governments, International Journal of Public Administration, 41(1), 22-33, https://doi.org/10.1080/01900692.2016.1242623 ).
Desde la década de 1970, los gobiernos occidentales han introducido cambios legislativos que han permitido un mayor acceso de los ciudadanos a la información administrativa, a menudo haciendo obligatoria la divulgación de la información por parte de los servicios públicos. En particular, en la década de los noventa del siglo XX, a escala internacional, se ha incrementado la importancia de la transparencia, especialmente a través de movimientos, como la International Transparency 1Más información disponible en: https://www.transparency.org/en/. Consultada a fecha 02/05/2020. (IT) y la Open Government Partnership2 Más información disponible en: https://www.opengovpartnership.org/. Consultada a fecha 02/05/2020 (OGP). Estos movimientos han intentado incrementar la transparencia a través del compromiso de los distintos gobiernos, fomentando la participación pública y mejorando el acceso a la información (Said-Hung y otros, 2018Said-Hung, E., Cousido-González, M. P., y Berlanga-Fernández, I. (2018). Transparencia en las instituciones de educación superior en Colombia. El profesional de la información, 27(1), 162-171. https://doi.org/10.3145/epi.2018.ene.15 ; Tejedo-Romero y Ferraz Esteves Araujo, 2018Tejedo-Romero, F., y Ferraz Esteves Araujo, J. F. (2018). Transparencia en los municipios españoles: determinantes de la divulgación de información. Convergencia, 25(78), 153-174. https://doi.org/10.29101/crcs.v25i78.9254 ). Las iniciativas se centran en dos aspectos principales: a) el derecho de los ciudadanos y de la sociedad, en general, de acceder a la información producida por los servicios públicos a petición de aquellos - el derecho de los ciudadanos a conocer; y b) la responsabilidad de los gobiernos de divulgar activamente información sobre las decisiones de políticas públicas y de toda la información de interés público, una práctica de buena gobernanza. Además, para examinar la transparencia han sido desarrolladas por organizaciones internacionales (OECD3 Más información disponible en: http://www.oecd.org/tax/transparency/. Consultada a fecha 02/05/2020, IT, International Budget Partnership4 Más información disponible en: https://www.internationalbudget.org/. Consultada a fecha 02/05/2020, entre otras) metodologías para evaluar el alcance de la información divulgada por las entidades públicas a través de sus websites, concretamente mediante la creación de índices o rankings.
La transparencia es una forma de reducir las asimetrías de información y aumentar el grado de confianza de los ciudadanos en los actores políticos (Cagica-Carvalho y otros; 2019Cagica-Carvalho, L.; Pérez-Calderón, E.; Pache-Durán, M. (2019). Implicación de los gobiernos locales en la promoción del emprendimiento: evidencia para España. Revista Española de Documentación Científica, 42 (1):, e226. https://doi.org/10.3989/redc.2019.1.1559 ; Tejedo-Romero y Ferraz Esteves Araujo, 2018Tejedo-Romero, F., y Ferraz Esteves Araujo, J. F. (2018). Transparencia en los municipios españoles: determinantes de la divulgación de información. Convergencia, 25(78), 153-174. https://doi.org/10.29101/crcs.v25i78.9254 ). Incorpora el derecho pasivo de cada ciudadano a tener acceso a la información, pero también el deber amplio y más activo de la Administración Pública de garantizar que las informaciones sobre sus políticas y acciones se suministran de manera accesible y comprensible para todos (Brandsma y otros, 2008Brandsma, G. J., Curtin, D., y Meijer, A. (2008). How transparent are EU ‘Comitology’committees in practice?. European Law Journal, 14(6), 819-838. https://doi.org/10.1111/j.1468-0386.2008.00446.x ). En este sentido, la transparencia se refiere a la disponibilidad y accesibilidad de la información por parte de las organizaciones públicas (Manfredi-Sánchez, 2017Manfredi-Sánchez, J. L. (2017). Indicadores de transparencia y buen gobierno de las webs municipales españolas. Estudios sobre el mensaje periodístico, 23(1), 477-488. https://doi.org/10.5209/ESMP.55608 ; Robles-López y Zamora-Medina, 2020Robles-López, C. M., y Zamora-Medina, R. (2020). Transparencia online como bien intangible del sector público. Transinformação, 32: e190059. http://dx.doi.org/10.1590/1678-9865202032e190059 ), en relación con los problemas que afectan a los intereses de los ciudadanos. Se trata de las oportunidades y facilidades de acceso a la información por parte de los ciudadanos y otras partes interesadas, su usabilidad, así como la disponibilidad de información sobre operaciones, procedimientos y procesos de toma de decisiones (Calvo-Calvo, 2016Calvo-Calvo, M. A. (2016). Herramientas para la participación ciudadana virtual y su desarrollo en las webs del Sistema Sanitario Público de Andalucía. Revista Española de Documentación Científica, 39(4), e152. http://dx.doi.org/10.3989/redc.2016.4.1349 ; Perpinyà-Morera y Cid-Leal, 2018Perpinyà-Morera, R., y Cid-Leal, P. (2018). Los portales de archivos españoles: transparencia, interoperabilidad y orientación a los usuarios. Revista Española de Documentación Científica, 41 (3): e212. https://doi.org/10.3989/redc.2018.3.1507 ).
Existen numerosos trabajos que analizan la transparencia a través de la información divulgada online por las organizaciones públicas (Calvo-Calvo, 2014Calvo-Calvo, M. A. (2014). Calidad y características de los sitios web de los hospitales españoles de gran tamaño. Revista Española de Documentación Científica, 37(1), e032. http://dx.doi.org/10.3989/redc.2014.1.1049 ; Curto-Rodríguez, 2020Curto-Rodríguez, R. (2020). Transparencia operativa de las comunidades autónomas españolas mediante sus portales de datos abiertos. El profesional de la información, 29(1), e290115. https://doi.org/10.3145/epi.2020.ene.15 ; Gutiérrez-Ponce y otros, 2019Gutiérrez-Ponce, H., Creixans-Tenas, J., y Arimany-Serrat, N. (2019). Calidad web y Buen Gobierno Corporativo en los hospitales privados de Andalucía y Cataluña. Revista Española de Documentación Científica, 42 (2), e231. https://doi.org/10.3989/redc.2019.2.1582 ; Pache-Durán y Nevado-Gil, 2019Pache-Durán, M., y Nevado-Gil, M. T. (2019). Divulgación de información responsable por los gobiernos locales españoles. Investigación bibliotecológica, 33(81), 111-134. http://dx.doi.org/10.22201/iibi.24488321xe.2019.81.58043 ; Pacios y Merino, 2018Pacios, A. R., y Merino, J. L. L. T. (2018). Spanish historic archives’ use of websites as a management transparency vehicle. Archival Science, 18(2), 185-205. https://doi.org/10.1007/s10502-018-9291-x ; Paricio-Esteban y otros, 2020Paricio-Esteban, P., Bruno-Carlos, T., Alonso-Romero, E., y García-Alcober, M. P. (2020). Webs y portales de transparencia para la participación ciudadana en la gestión de las relaciones públicas con los stakeholders locales. Profesional de la información, 29(3): e290335. https://doi.org/10.3145/epi.2020.may.35 ; Perpinyà-Morera y Cid-Leal, 2018Perpinyà-Morera, R., y Cid-Leal, P. (2018). Los portales de archivos españoles: transparencia, interoperabilidad y orientación a los usuarios. Revista Española de Documentación Científica, 41 (3): e212. https://doi.org/10.3989/redc.2018.3.1507 ; Said-Hung y otros, 2018Said-Hung, E., Cousido-González, M. P., y Berlanga-Fernández, I. (2018). Transparencia en las instituciones de educación superior en Colombia. El profesional de la información, 27(1), 162-171. https://doi.org/10.3145/epi.2018.ene.15 ). A nivel del Gobierno Local, los municipios no han quedado atrás y también han participado de estas iniciativas de transparencia, pues a través de sus sitios web ofrecen información a los ciudadanos sobre sus políticas y actividades, contribuyendo a mejorar el sentimiento de control de los ciudadanos y las percepciones de los ciudadanos sobre el equipo de gobierno, promoviendo la legitimidad y mejorando la reputación de los municipios (Paricio-Esteban y otros, 2020Paricio-Esteban, P., Bruno-Carlos, T., Alonso-Romero, E., y García-Alcober, M. P. (2020). Webs y portales de transparencia para la participación ciudadana en la gestión de las relaciones públicas con los stakeholders locales. Profesional de la información, 29(3): e290335. https://doi.org/10.3145/epi.2020.may.35 ; Pina y otros, 2010Pina, V., Torres, L., y Royo, S. (2010). Is e-government promoting convergence towards more accountable local governments?. International Public Management Journal, 13(4), 350-380. https://doi.org/10.1080/10967494.2010.524834 ).
Estudios recientes han examinado la transparencia de los gobiernos locales en diferentes países como Italia y España (Rossi y otros, 2018Rossi, F. M., Brusca, I., y Aversano, N. (2018) Financial Sustainability as a Driver for Transparency and E-Democracy: A Comparative Study in Italian and Spanish Local Governments, International Journal of Public Administration, 41(1), 22-33, https://doi.org/10.1080/01900692.2016.1242623 ; Gesuele y otros, 2017Gesuele, B., Metallo, C., y Longobardi, S. (2017). The Determinants of E-Disclosure Attitude: Empirical Evidences from Italian and Spanish Municipalities. International Journal of Public Administration, 1-14. https://doi.org/10.1080/01900692.2017.1300917 ), Portugal (Cardoso y Muñoz, 2015Cardoso, E. A.; Muñoz, A. (2015). Los sitios web como servicios de información al ciudadano: un estudio sobre los 308 ayuntamientos de Portugal. Anales De Documentación, 18(1). https://doi.org/10.6018/analesdoc.18.1.212681 ; Nevado-Gil y Gallardo-Vázquez, 2016Nevado-Gil, M. T., y Gallardo-Vázquez, D. (2016). Información sobre Responsabilidad Social contenida en las páginas webs de los ayuntamientos. Estudio en la región del Alentejo. Revista Española de Documentación Científica, 39(4): e150. https://doi.org/10.3989/redc.2016.4.1353 ), España (González-Limón y Rodríguez-Ramos, 2019González-Limón, M., y Rodríguez-Ramos, A. (2019). Revisión del cumplimiento de los Datos Abiertos por los Ayuntamientos españoles en la iniciativa Aporta. Revista Española de Documentación Científica, 42 (4), e247. https://doi.org/10.3989/redc.2019.4.1605 ; Pache-Durán y Nevado-Gil, 2019Pache-Durán, M., y Nevado-Gil, M. T. (2019). Divulgación de información responsable por los gobiernos locales españoles. Investigación bibliotecológica, 33(81), 111-134. http://dx.doi.org/10.22201/iibi.24488321xe.2019.81.58043 ; Tejedo-Romero y Ferraz Esteves Araujo, 2018Tejedo-Romero, F., y Ferraz Esteves Araujo, J. F. (2018). Transparencia en los municipios españoles: determinantes de la divulgación de información. Convergencia, 25(78), 153-174. https://doi.org/10.29101/crcs.v25i78.9254 ), Texas (Bearfield y Bowman, 2017Bearfield, D. A., y Bowman, A. O. M. (2017). Can you find it on the web? An assessment of municipal e-government transparency. The American Review of Public Administration, 47(2), 172-188. https://doi.org/10.1177/0275074015627694 ), Estados Unidos (Grimmelikhuijsen y Feeney, 2017Grimmelikhuijsen, S. G., y Feeney, M. K. (2017). Developing and testing an integrative framework for open government adoption in local governments. Public Administration Review, 77(4), 579-590. https://doi.org/10.1111/puar.12689 ; Lowatcharin y Menifield, 2015Lowatcharin, G., y Menifield, C. E. (2015). Determinants of Internet-enabled transparency at the local level: A study of Midwestern county web sites. State and Local Government Review, 47(2), 102-115. https://doi.org/10.1177/0160323X15593384 ), Honduras (Estrada y Bastida, 2020Estrada, L., y Bastida, F. (2020). Effective Transparency and Institutional Trust in Honduran Municipal Governments. Administration & Society, 52(6), 890-926. https://doi.org/10.1177/0095399719874346 ), entre otros. Algunas investigaciones se han centrado en analizar la transparencia financiera o fiscal en función de la información publicada en su sitio web (Rossi y otros, 2018Rossi, F. M., Brusca, I., y Aversano, N. (2018) Financial Sustainability as a Driver for Transparency and E-Democracy: A Comparative Study in Italian and Spanish Local Governments, International Journal of Public Administration, 41(1), 22-33, https://doi.org/10.1080/01900692.2016.1242623 ; Wehner y de Renzio, 2013Wehner, J., y De Renzio, P. (2013). Citizens, legislators, and executive disclosure: The political determinants of fiscal transparency. World Development, 41, 96-108. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2012.06.005 ); otros han estudiado la transparencia de la información sobre sostenibilidad (Nevado-Gil y Gallardo-Vázquez, 2016Nevado-Gil, M. T., y Gallardo-Vázquez, D. (2016). Información sobre Responsabilidad Social contenida en las páginas webs de los ayuntamientos. Estudio en la región del Alentejo. Revista Española de Documentación Científica, 39(4): e150. https://doi.org/10.3989/redc.2016.4.1353 ; Pache-Durán y Nevado-Gil, 2019Pache-Durán, M., y Nevado-Gil, M. T. (2019). Divulgación de información responsable por los gobiernos locales españoles. Investigación bibliotecológica, 33(81), 111-134. http://dx.doi.org/10.22201/iibi.24488321xe.2019.81.58043 ).
Varios autores sugieren que la implementación de políticas de transparencia en países con una cultura administrativa diferente (por ejemplo, la implementación de Nuevos Modelos de Gestión Pública), influye en el papel desempeñado por el gobierno y su relación con los ciudadanos (Cucciniello y otros, 2017Cucciniello, M., Porumbescu, G. A., y Grimmelikhuijsen, S. (2017). 25 Years of Transparency Research: Evidence and Future Directions. Public Administration Review, 77(1), 32-44.; Rodríguez y otros, 2011Rodríguez, L., García, I. M., y Gallego, I. (2011). From emerging to connected e-Government: The effects of socioeconomics and internal administration characteristics. The International Journal of Digital Accounting Research, 11(1), 85-109.). Grimmelikhuijsen y Welch (2012)Grimmelikhuijsen, S., y Welch, E. W. (2012). Developing and Testing a Theoretical Framework for Computer-Mediated Transparency of Local Governments. Public Administration Review, 72(4), 562-571. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2011.02532.x y Lowatcharin y Menifield (2015)Lowatcharin, G., y Menifield, C. E. (2015). Determinants of Internet-enabled transparency at the local level: A study of Midwestern county web sites. State and Local Government Review, 47(2), 102-115. https://doi.org/10.1177/0160323X15593384 señalan que la literatura sobre transparencia necesita un mayor desarrollo con respecto a los contextos en los que se aplica la misma. En este sentido, Cucciniello y otros (2017)Cucciniello, M., Porumbescu, G. A., y Grimmelikhuijsen, S. (2017). 25 Years of Transparency Research: Evidence and Future Directions. Public Administration Review, 77(1), 32-44. proponen el camino a seguir, sugiriendo a los investigadores y académicos que realicen estudios similares, para llevar a cabo análisis en diferentes contextos administrativos, utilizando diferentes enfoques. De acuerdo con Coronel (2012)Coronel, S. (2012). Measuring Openness: A survey of transparency ratings and the prospects for a global index. Retrieved November, 19., la forma en que cada país implementa y trata el tema de la transparencia puede variar. Como señala Meijer (2015)Meijer, A. (2015). Government transparency in historical perspective: From the ancient regime to open data in the Netherlands. International Journal of Public Administration, 38(3), 189-199. https://doi.org/10.1080/01900692.2014.934837 , desarrollos sociales similares en diferentes países pueden dar lugar a diferentes desarrollos políticos que pueden influir en los niveles de transparencia.
Ante este escenario, España y Portugal son países vecinos del sur de Europa que han comenzado el proceso de la llamada tercera ola de la democratización que se produjo en los años 70 del siglo XIX. Los dos países Ibéricos acompañaron el movimiento de mayor apertura y transparencia, en particular en el reconocimiento en términos constitucionales del derecho de los ciudadanos a acceder a la información de carácter administrativo. Y, es a partir de la década de 1990 cuando este derecho ha sido objeto de una reglamentación sucesiva, estableciendo mediante las leyes las condiciones de acceso a la información administrativa.
En España, este derecho está establecido en la Constitución desde 1978 (Art. 105.b)Constitución Española (1978). Boletín Oficial del Estado, n.º. 311 de 29 de diciembre de 1978, 29313-29424. y fue regulado a través de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Art. 37)España (1992). Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Boletín Oficial del Estado nº. 285, de 27 de noviembre de 1992, 40300-40319.. La legislación posterior introdujo modificaciones a través de la Ley 27/2006, de 18 de julioEspaña (2006). Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), Boletín Oficial del Estado nº. 171, de 19 de julio de 2006, 27109-27123., estableciendo los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Más tarde, la Ley 37/2007, de 16 de noviembreEspaña (2007). Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público. Boletín Oficial del Estado nº. 276, de 17 de noviembre de 2007, 47160-47165., sobre la reutilización de la información del sector público, traspone las directivas comunitarias en materia de armonización de la explotación de la información en el sector público (Directiva Nº 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembreUnión Europea (2003). Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de informaciones del sector público, Diario Oficial de Unión Europea, Nº L 345 de 31 de diciembre de 2003, 90-96.). En lo que concierne a las Comunidades Autónomas y la interoperabilidad con el Gobierno Central también existía legislación que recomendaba o sugería el acceso de los ciudadanos a la información administrativa en el marco de la modernización de los gobiernos locales, en particular a través de internet (Ley 57/2003, de 16 de diciembreEspaña (2003). Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local. Boletín Oficial del Estado nº. 301, de 17 de diciembre de 2003, 44771-44791.; Ley 11/2007, de 22 de junioEspaña (2007). Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos. Boletín Oficial del Estado nº. 150, de 23 de junio de 2007, 27150-27166.). No obstante, no había una ley específica que regulara la transparencia y el acceso a la información administrativa hasta la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembreEspaña (2013). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Boletín Oficial del Estado nº. 295, de 10 de diciembre de 2013, 97922-97952., de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Esta Ley tiene por objeto ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos (Ley 19/2013España (2013). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Boletín Oficial del Estado nº. 295, de 10 de diciembre de 2013, 97922-97952.). Particularmente, las entidades locales disponían de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en dicha Ley. Los datos sobre información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística deben publicarse en los sitios web de los municipios de forma clara, estructurada, comprensible y reutilizable.
En Portugal, el principio constitucional de acceso a la información se establece en la Constitución de 1989 (Art. 268.2)Constitución Portuguesa (1989). Ley Constitucional 1/89, Diário da República n.º 155/1989, Suplemento n.º 1, Serie I de 8 de julio de 1989, 2734-(2)-2734-(69). y se reguló en 1993 por la Ley de acceso a los documentos de la Administración (Ley 65/93 de 26 de agostoPortugal (1993). Ley 65/93, Acceso a los documentos de la Administración, Diário da República n.º 200/1993, Serie I-A de 26 de agosto de 1993, 4524-4527., modificada por la Ley 8/95 de 29 de MarzoPortugal (1995). Ley 8/95, Servicios de apoyo a la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos, Diário da República n.º 75/1995, Serie I-A de 29 de marzo de 1995, 1714-1715. y por la Ley 94/99, de 16 de JulioPortugal (1999). Ley 94/99, Acceso a los documentos de la Administración, Diário da República n.º 164/1999, Serie I-A de 16 de julio de 1999, 4428-4432.). Esta ley fijó las condiciones de acceso de los ciudadanos a los documentos administrativos. Posteriormente, el Gobierno Socialista alteró el régimen de acceso a los documentos administrativos a través de la Ley 46/2007, de 24 de agosto de 2007Portugal (2007). Ley 46/2007, Acceso a los documentos administrativos, Diário da República n.º 163/2007, Serie I de 24 de agosto de 2007, 5680-5687., que estableció el derecho de acceso y pasó a incluir el derecho de consulta, reproducción y de información sobre su existencia y contenido (Art. 5). Esta ley también traspone al ordenamiento jurídico portugués las directivas comunitarias sobre la reutilización de la información (Directiva Nº 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembreUnión Europea (2003). Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de informaciones del sector público, Diario Oficial de Unión Europea, Nº L 345 de 31 de diciembre de 2003, 90-96.). En 2016 fue aprobada la Ley 26/2016, de 22 de agostoPortugal (2016). Ley 26/2016, Régimen de acceso a la información administrativa y ambiental y de reutilización de los documentos administrativos, Diário da República n.º 160/2016, Serie I de 22 de agosto de 2016, 2777-2788., que consolida en un único acto legislativo el acceso a la información administrativa general y el acceso a la información administrativa ambiental y la reutilización de documentos administrativos. Los organismos y las autoridades públicas deben garantizar la difusión de bases de datos electrónicas fácilmente accesibles al público a través de redes públicas de telecomunicaciones, en particular información institucional, organizativa y de planificación, de relevancia jurídica y de naturaleza económica, presupuestaria y estadística. Tal como en el caso español, esta información debe estar puesta a disposición de los usuarios en formato abierto y en términos que permitan el acceso a los contenidos de forma no condicionada a través de las páginas web de dichos organismos públicos.
En este contexto, aunque históricamente la extensión y la difusión de información pública puede variar de un país a otro, la creación de estructuras locales por parte de IT en los dos países ha permitido desarrollar e implementar indicadores de transparencia municipal que buscan evaluar periódicamente la transparencia de los municipios en los países Ibéricos. La construcción y comparación de índices de transparencia ha contribuido al debate sobre el funcionamiento y gestión de las instituciones públicas, convirtiéndose en la apertura de un concepto central de gobernanza. Así, parece interesante analizar si las iniciativas de transparencia implementadas en los dos países Ibéricos han tenido la misma influencia en los municipios españoles y portugueses o no. Esto motiva el interés por realizar este trabajo, tratando de responder a la siguiente pregunta de investigación:
¿Qué similitudes y diferencias existen en la política de transparencia en los municipios de los países Ibéricos?
De hecho, las diferencias en el nivel de transparencia pueden ser el resultado de acciones voluntarias de los municipios, de sus características políticas y de factores contextuales. En este ámbito, se sabe que ambos países presentan un recorrido similar en lo que se refiere a la regulación del acceso a los documentos e información administrativa y ambos países han aprobado recientemente leyes de transparencia. En este sentido, el objetivo de este trabajo es doble; por un lado, explorar, desde un punto de vista comparado, la situación y evolución de las políticas sobre transparencia en los países Ibéricos - España y Portugal -, en particular en sus municipios; y, por otro lado, examinar la existencia de diferencias significativas en los niveles de transparencia municipal con la finalidad de conocer si son más transparentes los municipios portugueses o españoles. Para llevar a cabo este análisis se va a utilizar el índice de transparencia municipal (ITM) de los ayuntamientos españoles y portugués, publicado por Transparencia Internacional EspañaTransparencia Internacional España (2019). Informe de transparencia internacional España. Disponible en: https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/ [Consulta: 02/05/2020]. 5 Más información disponible en: https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/. Consultada a fecha 02/05/2020 y Transparencia e Integridad, Asociación Cívica en PortugalTransparencia Internacional Portugal (2019). Informe de transparencia internacional Portugal. Disponible en: http://poderlocal.transparencia.pt/ [Consulta: 02/05/2020]. 6 Más información disponible en: https://transparencia.pt/itm/. Consultada a fecha 02/05/2020.
Este estudio es una contribución a la literatura que busca enriquecer el debate sobre la transparencia, analizando desde una perspectiva comparativa la evolución de las políticas de transparencia en los municipios Ibéricos, una vez que no se tiene conocimiento de estudios con este enfoque hasta el momento. A falta de estudios comparativos de los dos países, se planteó esta investigación con la intención de analizar la divulgación de información en los municipios de España y Portugal. La relevancia de este trabajo también se justifica por el interés de profundizar en el conocimiento sobre la transparencia de los gobiernos locales, en dos países vecinos que comparten una cultura política administrativa similar. Los resultados de este trabajo podrían ser utilizados por los políticos locales y el gobierno central para mejorar la política de transparencia local basada en la experiencia de estos países vecinos.
2. MATERIAL Y MÉTODO
⌅A fin de alcanzar los objetivos de este trabajo y responder a la pregunta de investigación, se diseñó una investigación de corte transversal y longitudinal; donde las mismas unidades de observación (municipios españoles y portugueses) son analizadas a lo largo del mismo periodo de tiempo (años). La investigación tiene un enfoque de carácter cuantitativo a partir de la recolección de datos secundarios, los cuales fueron examinados mediante un análisis descriptivo y univariante.
Para el desarrollo del estudio se siguieron varias etapas. En una primera fase, se ha construido una base de datos tomando como referencia datos secundarios obtenidos de los índices de transparencia municipal españoles y portugueses, que han sido elaborados y publicados por las organizaciones de Transparencia Internacional EspañaTransparencia Internacional España (2019). Informe de transparencia internacional España. Disponible en: https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/ [Consulta: 02/05/2020]. y Transparencia e Integridad, Asociación Cívica en PortugalTransparencia Internacional Portugal (2019). Informe de transparencia internacional Portugal. Disponible en: http://poderlocal.transparencia.pt/ [Consulta: 02/05/2020]. . Estos datos están alojados en sus páginas webs (https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/ y https://transparencia.pt/itm/). Ambos índices miden la información disponible a los ciudadanos en los websites de los Ayuntamientos. Así, a través del portal web de ambas organizaciones se ha accedido, además de a los índices de transparencia, a los datos e indicadores de cada una de las dimensiones que configuran el índice de transparencia municipal, durante el periodo 2008 a 2017. Los datos fueron recopilados por uno de los autores durante los meses de junio y julio de 2019. En una segunda fase, se ha procedido a seleccionar la muestra final objeto de estudio a partir de los datos obtenidos de las fuentes de información anteriormente comentadas. Finalmente, se ha procedido al tratamiento estadístico de los datos mediante un análisis descriptivo y univariante de los mismos. A continuación, pasamos a desarrollar cada una de ellas.
2.1. Variables, recogidas de datos y periodo de estudio
⌅En España, desde 2008 Transparencia Internacional EspañaTransparencia Internacional España (2019). Informe de transparencia internacional España. Disponible en: https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/ [Consulta: 02/05/2020]. elabora un Índice de Transparencia de los Ayuntamientos. Este índice evalúa la transparencia de los 110 mayores Ayuntamientos de España, a través de un conjunto integrado de 80 indicadores agrupados en 6 dimensiones. Con la aplicación de ese conjunto de 80 indicadores, cada Ayuntamiento cuenta una puntuación individual, de forma que surge un Ranking o clasificación del nivel de transparencia de los Ayuntamientos evaluados (https://transparencia.org.es/indices-transparencia-espana/). En Portugal, el índice de transparencia municipal fue introducido en 2013 por la organización no gubernamental Transparencia, Integridad, Asociación Cívica-TIAC, el representante portugués de Transparencia Internacional. Al igual que en el caso español, el índice evalúa la transparencia de todos los ayuntamientos de Portugal, es decir, un total de 308 ayuntamientos. A pesar de que el objetivo del índice es similar, la evaluación del nivel de transparencia en Portugal considera 7 dimensiones y 72 indicadores (https://transparencia.pt/itm/).
En este contexto, las variables que se van a estudiar para analizar la situación y evolución de los municipios españoles son: el índice de transparencia municipal en España y las 6 dimensiones del mismo - información sobre la corporación municipal (17 indicadores); relaciones con los ciudadanos y la sociedad (13 indicadores); transparencia económico-financiera (14 indicadores); transparencia en las contrataciones de servicios (4 indicadores); transparencia en materias de urbanismo y obras públicas (17 indicadores); e indicadores de la nueva ley de transparencia (15 indicadores). Para el caso de los municipios portugueses, las variables estudiadas serán: el índice de transparencia municipal en Portugal y las 7 dimensiones del mismo - información sobre la organización, composición social y funcionamiento (18 indicadores); planes e informes (13 indicadores); impuestos, tasas, tarifas, precios y reglamentos (5 indicadores); relación con la sociedad (8 indicadores); transparencia en la contratación pública (8 indicadores); transparencia económico-financiera (12 indicadores); y transparencia en el área de urbanismo (17 indicadores).
Como instrumento de recogida de datos e información se diseñó una hoja de cálculo que fue completada posteriormente con la información obtenida en los diversos documentos publicados en las páginas webs de las organizaciones de ambos países, que permiten la recolección de los datos relativos a los índices de transparencia para cada uno de los municipios Ibéricos. El valor que toman dichos índices está comprendido entre 0 y 100. Para el caso de España, se han publicado datos para los años 2008, 2009, 2010, 2012, 2014 y 2017. La primera edición del índice incluía los 100 mayores municipios españoles. En concreto, se incluyen todas las capitales de provincia y los municipios con una población superior a 50.000 habitantes. Las ediciones posteriores ampliaron la muestra con 110 municipios incluidos en el índice. En este sentido, y para conocer la evolución de la transparencia municipal española, son objeto de análisis los 100 municipios incluidos en la primera edición del índice en 2008 y que se han mantenido en el índice a lo largo de los seis años; en concreto, un total de 600 observaciones (correspondiente a los 100 municipios por 6 años). Para el caso portugués, los datos publicados se corresponden con los años 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017. Todas las ediciones incluyen el total de municipios portugueses, un total de 308 municipios. Por tanto, un total de 1540 observaciones (correspondiente a los 308 municipios por 5 años) serán objeto de análisis.
2.2. Muestra final
⌅Como se ha comentado anteriormente, la muestra global final de municipios españoles y portugueses que forman parte de este estudio asciende a 408 municipios Ibéricos, de los que 100 corresponden a España y el resto a Portugal. De los 408 municipios de la península Ibérica, un total de 71 se corresponden con capitales de provincia. Adicionalmente, un total de 156 municipios tienen una población superior a 50.000 habitantes (Tabla I).
| Habitantes | España | Portugal | Total | |||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Capital | Capital | Capital | ||||
| Si | No | Si | No | Si | No | |
| ≥ 50.000 | 49 | 49 | 16 | 42 | 65 | 91 |
| ≤ 50.000 | 2 | 0 | 4 | 246 | 6 | 246 |
| N | 100 | 308 | 408 | |||
2.3. Tratamiento estadístico de los datos
⌅Se ha realizado un análisis descriptivo con la finalidad de explorar los niveles de transparencia municipal de España y Portugal. Previo a dicho análisis, se evaluó la normalidad de la distribución de cada variable con la prueba de Kolmogorov-Smirnov. Ante la ausencia de normalidad y para tener un conocimiento básico de las variables, se calculó la mediana como medida de tendencia central acompañada de los percentiles 25 y 75.
Además, se aplicaron pruebas no paramétricas mediante el contraste de hipótesis. Estas pruebas se basan fundamentalmente en el orden de los datos (de cada observación importará sólo el rango o posición que ocupa respecto a los demás datos) y consiste en contrastar si la mediana de la diferencia es nula (se evalúa la existencia de diferencias significativas entre el número de diferencias positivas y negativas). Concretamente, para conocer la existencia o no de diferencias significativas en la evolución de los niveles de transparencia de los municipios Ibéricos, se aplicó la prueba de Friedman para muestras relacionadas. Si dicha prueba resultase significativa, sería necesario realizar pruebas post hoc aplicando las comparaciones múltiples con la corrección de Bonferroni para controlar la tasa de error (posibilidad de cometer el error de tipo I) por la suma de comparaciones de dos grupos/años, usando el criterio estadístico de significación de p-valor<0,05. Adicionalmente, y considerando datos agrupados de España y Portugal, para determinar la existencia o no de diferencias significativas entre los niveles de transparencia municipal de ambos países, se ha aplicado el test de U de Mann-Whitney.
Las técnicas estadísticas empleadas se han realizado mediante el programa SPSS para Windows, versión 24.0.
3. RESULTADOS
⌅En la Tabla II se presenta la estadística descriptiva de los niveles de transparencia de los 100 municipios españoles para los años 2008, 2009, 2010, 2012, 2014 y 2017; así como la prueba de Friedman. Se observa que a lo largo de los años ha habido un incremento de los niveles de transparencia por parte de estos municipios. En cuanto al Índice de Transparencia global, se obtiene un valor de la mediana a lo largo de los años de 77,5, un valor bastante significativo considerando que el máximo valor que se puede alcanzar es de 100 y el mínimo de 0. Por tanto, la mitad de las puntuaciones/valores obtenidos por los municipios españoles es menor o igual a 77,5 y la otra mitad de los valores es mayor o igual a 77,5. Además, los percentiles indican que el 25% de los datos es menor o igual a 55 y el 75% de los datos es menor o igual a 92,5. No obstante, es a partir de 2014 cuando el Índice de Transparencia sufre un mayor incremento en el valor de la mediana, pasando de 76,9 en 2012 a 91,9 en 2014.
| 2008 | 2009 | 2010 | 2012 | 2014 | 2017 | 2008-2017 | Prueba Friedman Χ25 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Transparencia municipal en España | ||||||||
| Mediana | 52,5 | 67,5 | 73,8 | 76,9 | 91,9 | 95 | 77,5 | |
| Percentil 25 | 40,8 | 50 | 55 | 56,3 | 78,1 | 86,9 | 55 | 233,4*** |
| Percentil 75 | 63 | 83,8 | 87,5 | 92,5 | 98,5 | 99,9 | 92,5 | |
| A. Información sobre la corporación municipal | ||||||||
| Mediana | 75 | 82,4 | 68,4 | 79,5 | 94,4 | 97,6 | 82,4 | |
| Percentil 25 | 56,3 | 58,8 | 47,4 | 58,8 | 77,8 | 90,5 | 63,2 | 172,8*** |
| Percentil 75 | 83,6 | 88,2 | 84,2 | 94,1 | 100 | 100 | 94,6 | |
| B. Relaciones con los ciudadanos y la sociedad | ||||||||
| Mediana | 70 | 75 | 77,8 | 84,6 | 93,8 | 93,3 | 84,6 | |
| Percentil 25 | 55 | 65 | 68,1 | 61,5 | 81,3 | 86,7 | 66, | 129*** |
| Percentil 75 | 84,8 | 90 | 88,9 | 98,1 | 100 | 100 | 94,4 | |
| C. Transparencia económico-financiera | ||||||||
| Mediana | 20 | 47,4 | 78,9 | 92,9 | 100 | 100 | 85,7 | |
| Percentil 25 | 10 | 21,1 | 26,3 | 26,8 | 90,9 | 95,5 | 26,6 | 255,2*** |
| Percentil 75 | 43,5 | 89,5 | 94,7 | 100 | 100 | 100 | 100 | |
| D. Transparencia en las contrataciones de servicios | ||||||||
| Mediana | 33,3 | 57,1 | 71,4 | 75 | 75 | 91,7 | 71,4 | |
| Percentil 25 | 16,7 | 42,9 | 42,9 | 50 | 50 | 79,2 | 42,9 | 144*** |
| Percentil 75 | 50 | 85,7 | 100 | 100 | 100 | 100 | 100 | |
| E. Transparencia en materias de urbanismo y obras públicas | ||||||||
| Media | 48,4 | 68,8 | 72,7 | 77,5 | 85,9 | 86,9 | 73,4 | 163,8*** |
| Mediana | 50 | 70,6 | 76,5 | 82,4 | 93,3 | 95,8 | 77,8 | |
| Percentil 25 | 33,3 | 52,9 | 58,8 | 64,7 | 80 | 79,2 | 58,3 | |
| Percentil 75 | 63,2 | 82,4 | 92,6 | 100 | 100 | 100 | 95,8 | |
| F. Indicadores nueva Ley de Transparencia | ||||||||
| Mediana | 60 | 87,5 | 100 | 87,5 | ||||
| Percentil 25 | 33,3 | 68,8 | 88,9 | 57,2 | 73,2*** | |||
| Percentil 75 | 86,7 | 100 | 100 | 100 | ||||
| N (Observaciones) | 100 | 100 | 00 | 100 | 100 | 100 | 600 | |
*** p-valor <0,01
El resto de los subíndices o dimensiones se encuentran en línea con lo comentado previamente. Cabe destacar que la dimensión relativa a indicadores de la nueva Ley de Transparencia es la que presenta un mayor valor en la mediana a lo largo del periodo, en concreto 87,5; seguida de la dimensión sobre Transparencia económico-financiera, con un valor en la mediana de 85,7. Por otro lado, la dimensión que menos ha sido revelada por parte de los municipios españoles es la relativa a Transparencia en las contrataciones de servicios con un valor de 71,4 en la mediana a lo largo del periodo objeto de estudio. Si bien, se puede observar que los valores de la mediana en las distintas dimensiones han experimento cambios a lo largo de los años. La prueba de Friedman confirma la existencia de cambios significativos a lo largo de los años, tanto en el índice de transparencia municipal (Χ25= 233,4) como en las seis dimensiones que configuran dicho índice (Χ25= 172,8; Χ25= 129; Χ25= 255,2; Χ25= 144; Χ25= 163,8; Χ25= 73,2, respectivamente).
La Tabla III muestra los resultados de la prueba post hoc con corrección de Bonferroni, relativa a las comparaciones por parejas de años en los niveles de transparencia de los municipios españoles. Por un lado, se observa que, para el caso del índice de transparencia existe una diferencia significativa en el nivel del índice en 2008 con 2009, en 2008 con 2010, en 2008 con 2012, en 2008 con 2014 y en 2008 con 2017. De la misma manera resultó significativa la relación del nivel del índice de transparencia en 2009 con 2014 y en 2009 con 2017; no resultando significativa con 2010 y con 2012. Igualmente, existieron diferencias significativas entre los niveles del índice en 2010 con 2014 y en 2010 con 2017; no resultando significativa con 2012. Finalmente, también resultaron significativas las relaciones de los niveles del índice en 2012 con 2014 y en 2012 con 2017. No existieron diferencias significativas en los niveles en 2014 con 2017. Por otro lado, se puede apreciar que en el resto de las dimensiones del índice de transparencia también han existido diferencias significativas entre los pares de años analizados en la mayoría de los casos (Tabla III).
| 2008-2009 | 2008-2010 | 2008-2012 | 2008-2014 | 2008-2017 | 2009-2010 | 2009-2012 | 2009-2014 | 2009-2017 | 2010-2012 | 2010-2014 | 2010-2017 | 2012-2014 | 2012-2017 | 2014-2017 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Transparencia municipal en España | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -1,360 | -1,535 | -1,675 | -3,035 | -3,525 | -0,175 | -0,315 | -1,675 | -2,165 | -0,140 | -1,500 | -1,990 | -1,360 | -1,850 | -0,490 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,508 | 0,234 | 0,000 | 0,000 | 0,597 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,064 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,960 |
| A. Información sobre la corporación municipal | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -0,370 | 0,235 | -0,470 | -1,730 | -2,495 | 0,605 | -0,100 | -1,360 | -2,125 | -0,705 | -1,965 | -2,730 | -1,260 | -2,025 | -0,765 |
| Sig. | 0,162 | 0,374 | 0,076 | 0,000 | 0,000 | 0,022 | 0,705 | 0,000 | 0,000 | 0,008 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,004 |
| Sig. ajustadaa | 1,000 | 1,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,333 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,116 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,058 |
| B. Relaciones con los ciudadanos y la sociedad | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -0,350 | -0,790 | -0,920 | -1,950 | -2,410 | -0,440 | -0,570 | -1,600 | -2,060 | -0,130 | -1,160 | -1,620 | -1,030 | -1,490 | -0,460 |
| Sig. | 0,186 | 0,003 | 0,001 | 0,000 | 0,000 | 0,096 | 0,031 | 0,000 | 0,000 | 0,623 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,082 |
| Sig. ajustadaa | 1,000 | 0,042 | 0,008 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 0,468 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,001 | 0,000 | 1,000 |
| C. Transparencia económico-financiera | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -1,190 | -1,450 | -2,215 | -3,105 | -3,410 | -0,260 | -1,025 | -1,915 | -2,220 | -0,765 | -1,655 | -1,960 | -0,890 | -1,195 | -0,305 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,326 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,004 | 0,000 | 0,000 | 0,001 | 0,000 | 0,249 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 0,002 | 0,000 | 0,000 | 0,058 | 0,000 | 0,000 | 0,012 | 0,000 | 1,000 |
| D. Transparencia en las contrataciones de servicios | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -1,315 | -1,885 | -1,925 | -2,100 | -2,825 | -0,570 | -0,610 | -0,785 | -1,510 | -0,040 | -0,215 | -0,940 | -0,175 | -0,900 | -0,725 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,031 | 0,021 | 0,003 | 0,000 | 0,880 | 0,416 | 0,000 | 0,508 | 0,001 | 0,006 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,468 | 0,317 | 0,045 | 0,000 | 1,000 | 1,000 | 0,006 | 1,000 | 0,010 | 0,092 |
| E. Transparencia en materias de urbanismo y obras públicas | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -1,635 | -1,565 | -2,065 | -2,740 | -2,855 | 0,070 | -0,430 | -1,105 | -1,220 | -0,500 | -1,175 | -1,290 | -0,675 | -0,790 | -0,115 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,791 | 0,104 | 0,000 | 0,000 | 0,059 | 0,000 | 0,000 | 0,011 | 0,003 | 0,664 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,882 | 0,000 | 0,000 | 0,161 | 0,042 | 1,000 |
| F. Indicadores nueva Ley de Transparencia | |||||||||||||||
| Estadístico de prueba | -0,815 | -1,090 | -0,275 | ||||||||||||
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,052 | ||||||||||||
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,155 | ||||||||||||
Cada
fila prueba la hipótesis nula de que las distribuciones de la Muestra 1
y la Muestra 2 son iguales. Se visualizan las significaciones
asintóticas (pruebas bilaterales). El nivel de significación es de
0,05.
a. Los valores de significación se han ajustado mediante la
corrección Bonferroni para varias pruebas.
Respecto a los municipios portugueses, la Tabla IV refleja unos valores de la mediana en el Índice de Transparencia inferiores a los de los municipios españoles, con un valor medio de la mediana a lo largo del periodo de 39,6. Así, la mitad de las puntuaciones/valores obtenidos en los 308 municipios de Portugal durante el periodo de 2013 a 2017 es menor o igual a 39,6 y la otra mitad de los valores es mayor o igual a 39,6. También se observa que, los percentiles indican que el 25% de los datos es menor o igual a 31 y el 75% de los datos es menor o igual a 52,9; valores en los percentiles inferiores que en los municipios españoles. Además, se observa que el mayor valor obtenido en la mediana y el mayor valor obtenido en el percentil 75 fue en 2016, donde 75% de los datos es menor o igual a 65,9.
| 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2013-2017 | Prueba Friedman Χ24 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Transparencia municipal en Portugal | |||||||
| Mediana | 34 | 33 | 40,7 | 47,7 | 50,5 | 39,6 | |
| Percentil 25 | 27 | 25,2 | 32,7 | 37,4 | 36,8 | 31 | 447,3*** |
| Percentil 75 | 40 | 41,2 | 55,9 | 65,9 | 63,6 | 52,9 | |
| A. Información sobre la organización. composición social y funcionamiento del municipio | |||||||
| Mediana | 21 | 32,1 | 42,9 | 50 | 42,9 | 36 | |
| Percentil 25 | 14 | 14,3 | 21,4 | 35,7 | 28,6 | 14,3 | 346,7*** |
| Percentil 75 | 36 | 42,9 | 64,3 | 71,4 | 64,3 | 57,1 | |
| B. Planes e informes | |||||||
| Mediana | 14 | 35,7 | 35,7 | 42,9 | 35,7 | 35,7 | |
| Percentil 25 | 7 | 7,1 | 21,4 | 35,7 | 35,7 | 14,3 | 254,9*** |
| Percentil 75 | 36 | 35,7 | 42,9 | 42,9 | 42,9 | 42,9 | |
| C. Impuestos. tasas. tarifas. precios y reglamentos | |||||||
| Mediana | 43 | 28,6 | 42,9 | 50 | 50 | 43 | |
| Percentil 25 | 21 | 21,4 | 28,6 | 42,9 | 28,6 | 28,6 | 198,4*** |
| Percentil 75 | 50 | 50 | 50 | 92,9 | 50 | 50 | |
| D. Relación con la sociedad | |||||||
| Mediana | 21 | 42,9 | 42,9 | 50 | 42,9 | 42,9 | |
| Percentil 25 | 21 | 21,4 | 28,6 | 28,6 | 28,6 | 21,4 | 380,8*** |
| Percentil 75 | 43 | 50 | 50 | 91,1 | 50 | 50 | |
| E. Transparencia en la contratación pública | |||||||
| Mediana | 7 | 0 | 0 | 14,3 | 64,3 | 7 | |
| Percentil 25 | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 148,1*** |
| Percentil 75 | 14 | 14,3 | 64,3 | 64,3 | 64,3 | 57,1 | |
| F. Transparencia económico-financiera | |||||||
| Mediana | 71 | 71,4 | 71,4 | 92,9 | 92,9 | 71,4 | |
| Percentil 25 | 50 | 50 | 71,4 | 71,4 | 71,4 | 71 | 253,7*** |
| Percentil 75 | 93 | 71,4 | 100 | 100 | 100 | 93 | |
| G. Transparencia en el área de urbanismo | |||||||
| Mediana | 36 | 42,9 | 42,9 | 42,9 | 42,9 | 42,9 | |
| Percentil 25 | 21 | 35,7 | 35,7 | 42,9 | 42,9 | 35,7 | 139,9*** |
| Percentil 75 | 43 | 42,9 | 50 | 64,3 | 64,3 | 50,7 | |
| N (Obser.) | 308 | 308 | 308 | 308 | 308 | 1540 | |
*** p-valor <0,01
Respecto al resto de dimensiones del índice, los valores de la mediana se encuentran en línea con los valores obtenidos en el índice global. Si bien, cabe destacar que, la dimensión relativa a la Transparencia económico-financiera es la más revelada en cada uno de los años objeto de estudio, obteniendo un valor de la mediana para el periodo analizado de 71,4.
Además, al igual que en el caso de los municipios españoles, la dimensión menos divulgada es la referente a la Transparencia en la contratación pública con un valor de la mediana a lo largo del periodo 2013-2017 de 7 (Tabla IV). Finalmente, la Prueba de Friedman confirma que han existido cambios significativos a lo largo de los años en el índice de transparencia municipal (Χ24= 447,3) y en las siete dimensiones que componen el índice (Χ24= 346,7; Χ24= 254,9; Χ24= 198,4; Χ24= 380,8; Χ24= 148,1; Χ24= 253,7; Χ24= 139,9, respectivamente).
En la Tabla V se muestran los resultados de la prueba post hoc con corrección de Bonferroni, relativa a las comparaciones por parejas de años en los niveles de transparencia de los municipios portugueses. Se observa que, para el caso del índice de transparencia existe una diferencia significativa en el nivel del índice en 2013 con 2015, en 2013 con 2016 y en 2013 con 2017; no existiendo diferencias significativas en 2013 con 2014. De la misma manera resultó significativa la relación del nivel del índice de transparencia en 2014 con 2015, en 2014 con 2016 y en 2014 con 2017. Igualmente, existieron diferencias significativas entre los niveles del índice en 2010 con 2014 y en 2010 con 2017; no resultando significativo con 2012. Finalmente, también resultaron significativas las relaciones de los niveles del índice en 2015 con 2016 y en 2015 con 2017. No existieron diferencias significativas en los niveles del índice en 2016 con 2017. Respecto al resto de dimensiones del índice de transparencia se observa que también han existido diferencias significativas entre los pares de años analizados en la mayoría de los casos (Tabla V).
| 2013-2014 | 2013-2015 | 2013-2016 | 2013-2017 | 2014-2015 | 2014-2016 | 2014-2017 | 2015-2016 | 2015-2017 | 2016-2017 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Transparencia municipal en Portugal | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 0,209 | -1,029 | -1,904 | -1,643 | -1,239 | -2,114 | -1,852 | -0,875 | -0,614 | 0,261 |
| Sig. | 0,100 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,040 |
| Sig. ajustadaa | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,402 |
| A. Información sobre la organización. composición social y funcionamiento del municipio | ||||||||||
| Estadístico de prueba | -0,367 | -1,393 | -2,041 | -1,086 | -1,026 | -1,674 | -0,719 | -0,648 | 0,307 | 0,955 |
| Sig. | 0,004 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,016 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 0,040 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,160 | 0,000 |
| B. Planes e informes | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 0,300 | -0,693 | -1,414 | -0,872 | -0,994 | -1,714 | -1,172 | -0,721 | -0,179 | 0,542 |
| Sig. | 0,018 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,161 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 0,184 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 0,000 |
| C. Impuestos. tasas. tarifas. precios y reglamentos | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 0,571 | -0,070 | -0,981 | -0,463 | -0,641 | -1,552 | -1,034 | -0,911 | -0,393 | 0,518 |
| Sig. | 0,000 | 0,584 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,002 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 1,000 | 0,000 | 0,003 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,020 | 0,000 |
| D. Relación con la sociedad | ||||||||||
| Estadístico de prueba | -1,268 | -1,643 | -2,226 | -1,544 | -0,375 | -0,958 | -0,276 | -0,583 | 0,099 | 0,682 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,003 | 0,000 | 0,030 | 0,000 | 0,437 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,032 | 0,000 | 0,303 | 0,000 | 1,000 | 0,000 |
| E. Transparencia en la contratación pública | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 1,136 | 0,593 | 0,101 | 0,005 | -0,544 | -1,036 | -1,131 | -0,492 | -0,588 | -0,096 |
| Sig. | 0,000 | 0,000 | 0,430 | 0,970 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,452 |
| Sig. ajustadaa | 0,000 | 0,000 | 1,000 | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,001 | 0,000 | 1,000 |
| F. Transparencia económico-financiera | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 0,157 | -1,029 | -1,406 | -0,823 | -1,187 | -1,563 | -0,981 | -0,377 | 0,206 | 0,583 |
| Sig. | 0,216 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,003 | 0,106 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 1,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,031 | 1,000 | 0,000 |
| G. Transparencia en el área de urbanismo | ||||||||||
| Estadístico de prueba | 0,263 | -0,532 | -1,037 | -0,414 | -0,795 | -1,300 | -0,677 | -0,505 | 0,119 | 0,623 |
| Sig. | 0,039 | 0,000 | 0,000 | 0,001 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,352 | 0,000 |
| Sig. ajustadaa | 0,390 | 0,000 | 0,000 | 0,012 | 0,000 | 0,000 | 0,000 | 0,001 | 1,000 | 0,000 |
Cada
fila prueba la hipótesis nula de que las distribuciones de la Muestra 1
y la Muestra 2 son iguales. Se visualizan las significaciones
asintóticas (pruebas bilaterales). El nivel de significación es de
0,05.
a. Los valores de significación se han ajustado mediante la
corrección Bonferroni para varias pruebas
Por otro lado, en la Tabla de VI se recogen los resultados de la Prueba U de Mann-Whitney. Se observa que existen diferencias significativas en los niveles de transparencia de los municipios españoles y portugueses (Z=-24,35).
| País | N | Rango promedio | Suma de rangos | U de Mann-Whitney | W de Wilcoxon | Z p-valor | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Índice de Transparencia | Portugal | 1540 | 867,48 | 1335924 | 149354 | 1335924 | -24,35 |
| España | 600 | 1591,58 | 954946 | 0,000*** |
*** p-valor <0,01
4. DISCUSIÓN
⌅Se ha obtenido evidencia de la existencia de cambios significativos en los niveles de transparencia de los municipios Ibéricos; al igual que sucede para el caso de las distintas dimensiones que integran el índice de transparencia tanto de los municipios españoles como portugueses. En ambos países, a lo largo de los años, se han ido incrementado los niveles de transparencia municipal. Uno de los motivos puede deberse a la necesidad de dar respuesta a las preocupaciones ciudadanas por una mayor apertura y transparencia en los municipios Ibéricos. La segunda razón es que la transparencia es una manera de recuperar la confianza perdida de los ciudadanos, ya que éstos exigen acciones cada vez más responsables por parte de los políticos locales. El aumento de la divulgación de información pública es una de las respuestas de los municipios a estas exigencias.
En España, desde el 2008 (año de publicación de la primera edición del índice) se han producido variaciones relevantes en los niveles de transparencia. Quizás, la publicación y exposición ante los ciudadanos de los resultados obtenidos en el índice de transparencia han provocado que los municipios aumenten su grado de apertura al escrutinio público. La aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembreEspaña (2013). Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. Boletín Oficial del Estado nº. 295, de 10 de diciembre de 2013, 97922-97952., de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, también ha tenido su influencia en el incremento ocasionado en los niveles de transparencia, principalmente debido a su implementación obligatoria en los municipios españoles a partir de 2016. Estos resultados se encuentran en línea con los obtenidos por Tejedo-Romero y Ferraz Esteves Araujo (2018)Tejedo-Romero, F., y Ferraz Esteves Araujo, J. F. (2018). Transparencia en los municipios españoles: determinantes de la divulgación de información. Convergencia, 25(78), 153-174. https://doi.org/10.29101/crcs.v25i78.9254 , que estudiaron el nivel de transparencia en los municipios españoles, identificando aquellos factores que están afectando a dicho nivel. Estos autores analizaron 100 municipios en 2008 y en 2014, y observaron un incremento significativo en los niveles de transparencia entre los dos años motivado por el efecto de la implantación de la Ley de Transparencia.
En Portugal, al igual que para el caso de España, las puntuaciones obtenidas en el índice de transparencia municipal también se han ido incrementado a lo largo de los años. Esto sugiere que, desde la elaboración y publicación de la primera edición del índice en 2013, los municipios están revelando más información pública debido a la mayor concienciación de los políticos locales por legitimar sus actuaciones y actividades ante los ciudadanos. Si bien, las variaciones que se han producido en los niveles de transparencia pueden estar motivadas por el período de recuperación de la grave crisis económica y financiera que llevo al país al rescate financiero mediante los préstamos recibidos de la Comisión Europea, Banco Central Europeo y del Fondo Monetario Internacional, estos prestamistas se conocían como la Troika (Hardiman y otros, 2019Hardiman, N., Spanou, C., Araújo, J. F., y MacCarthaigh, M. (2019). Tangling with the Troika:‘domestic ownership’as political and administrative engagement in Greece, Ireland, and Portugal. Public Management Review, 21(9), 1265-1286. https://doi.org/10.1080/14719037.2019.1618385 ). Así, parece que durante la crisis los municipios centraron los recursos en las cuestiones consideradas prioritarias, lo que puede explicar los bajos niveles de transparencia. Esta preocupación sólo emerge con más fuerza cuando los municipios empezaron a ver su situación financiera más desahogada, pasando a dirigir recursos financieros para esta actividad, lo que se tradujo en un aumento de divulgación de información pública. Además, los mayores niveles de transparencia se producen a partir de 2016, año de la aprobación de la Ley 26/2016 de 22 de agostoPortugal (2016). Ley 26/2016, Régimen de acceso a la información administrativa y ambiental y de reutilización de los documentos administrativos, Diário da República n.º 160/2016, Serie I de 22 de agosto de 2016, 2777-2788., que regula el acceso a los documentos administrativos y a la información administrativa. Estos resultados se encuentran en línea con los obtenidos por Cardoso y Muñoz (2015)Cardoso, E. A.; Muñoz, A. (2015). Los sitios web como servicios de información al ciudadano: un estudio sobre los 308 ayuntamientos de Portugal. Anales De Documentación, 18(1). https://doi.org/10.6018/analesdoc.18.1.212681 que consideran que, en términos informativos, la e-administración portuguesa está avanzando debido a los esfuerzos económicos del país en esta materia, aunque a nivel comunicativo todavía queda mucho por mejorar.
Además, la información que más ha sido revelada por parte de los municipios Ibéricos, tanto españoles como portugueses, ha sido la relacionada con la Transparencia económico-financiera. Motivado por la crisis económica, se impuso un control financiero más riguroso de la gestión financiera por parte del Estado y de la Administración Central que ha obligado a los municipios a rendir cuentas ante la Administración Central y la sociedad en general, divulgándose más información de naturaleza financiera. Además, la información relativa con la Transparencia en las contrataciones públicas ha sido la menos divulgada en los municipios de ambos países; ésta es una de las áreas más complejas de la administración pública, respecto a la cual, los estudios muestran que hay, a veces, prácticas de corrupción y beneficio de entidades particulares. Es en esta área que los municipios encuentran algún espacio para atender a los intereses locales y a las presiones de los agentes económicos. Así, cuanto menor sea la transparencia sobre la contratación pública mayor será el margen que los políticos locales tienen para atender a las presiones locales. El hecho de que esta dimensión del índice presente el valor más bajo en los municipios de ambos países, indica la importancia de esta dimensión para la discrecionalidad de la toma de decisiones sobre contratación pública. Esto también se confirma en el trabajo realizado por Nevado-Gil y Gallardo-Vázquez (2016)Nevado-Gil, M. T., y Gallardo-Vázquez, D. (2016). Información sobre Responsabilidad Social contenida en las páginas webs de los ayuntamientos. Estudio en la región del Alentejo. Revista Española de Documentación Científica, 39(4): e150. https://doi.org/10.3989/redc.2016.4.1353 que estudian el grado de divulgación de información en materia de responsabilidad social llevada a cabo por los 58 municipios que conforman el Alentejo, en Portugal Continental. Sin embargo, para el caso de los municipios españoles, los resultados han sido parcialmente confirmados con el trabajo de Pache-Durán y Nevado-Gil (2019)Pache-Durán, M., y Nevado-Gil, M. T. (2019). Divulgación de información responsable por los gobiernos locales españoles. Investigación bibliotecológica, 33(81), 111-134. http://dx.doi.org/10.22201/iibi.24488321xe.2019.81.58043 , quienes analizaron la información sobre responsabilidad social que ofrecen las 50 capitales de provincias españolas a través de sus sitios web durante los meses de enero a junio de 2018. Estos autores evidenciaron que la información que había sido más divulgada era la relativa a las contrataciones públicas y la relacionada con la información económico-financiera. No obstante, sus resultados relativos a la divulgación de información sobre contratación pública son contrarios a los de este trabajo.
A pesar de las similitudes comentadas anteriormente, existen diferencias significativas en los niveles de transparencia de los municipios de ambos países. Así, los municipios españoles obtienen puntuaciones en el índice de transparencia superiores a los municipios portugueses. Quizás estas diferencias se deban, entre otras, a que el Índice de Transparencia en España estudia aquellos municipios que son considerados como municipios grandes (tienen más de 50.000 habitantes) y en el Índice de Transparencia en Portugal se analizan todos los municipios portugueses, sean grandes o pequeños. También, puede deberse a que España comenzó a elaborar el índice en 2008, mientras que Portugal lo hizo más recientemente, en 2013; y, por tanto, los gobiernos locales españoles están más concienciados sobre la importancia de la transparencia. De hecho, González-Limón y Rodríguez-Ramos (2019)González-Limón, M., y Rodríguez-Ramos, A. (2019). Revisión del cumplimiento de los Datos Abiertos por los Ayuntamientos españoles en la iniciativa Aporta. Revista Española de Documentación Científica, 42 (4), e247. https://doi.org/10.3989/redc.2019.4.1605 , que evalúan el grado de cumplimiento de la difusión de datos abiertos7 Entendidos como aquellos elaborados por las administraciones públicas en un principio para su propio consumo pero que se ponen a disposición de la ciudadanía, en general, y del sector infomediario, en particular, en un formato abierto y, por lo tanto, reutilizable, es uno de los retos de la transparencia y del gobierno abierto (González-Limón y Rodríguez-Ramos, 2019, p.12). por los ayuntamientos españoles, reconocen que está liderando el ranking de madurez e iniciativas en este campo, debido a la relevancia de la regulación local en materia de transparencia.
La entrada en vigor en ambos países de la ley de Transparencia tuvo un impacto positivo en los niveles de transparencia alcanzados por los municipios Ibéricos. Las evidencias aportadas en este estudio así lo ponen de manifiesto. Es importante destacar que los municipios españoles y portugueses están insertados en sistemas políticos de características diferentes, cuya cultura puede explicar en parte las diferencias surgidas en la dinámica de la evolución de los niveles de transparencia; España es un Estado formado por Comunidades Autónomas con fuerte tradición regionalista, mientras que Portugal es un estado unitario.
Este estudio presenta algunas limitaciones. En primer lugar, el cálculo del índice de transparencia no es igual en los dos países y su aplicación no es hecha en todos los municipios, en el caso español. Así, puede haber variación en el índice como resultado de estas diferencias. El período de elaboración y publicación del índice tampoco es igual. En el caso español el índice se aplica desde 2008 y en el caso portugués desde 2013.
5. CONCLUSIONES
⌅En este estudio comparado se analiza la evolución de las políticas sobre transparencia en los municipios Ibéricos (españoles y portugueses), para identificar la existencia de similitudes y diferencias. Se puede afirmar que España y Portugal presentan un recorrido similar en lo que se refiere a la regulación del acceso a los documentos e información administrativa. Ambos países han consagrado en su Constitución el derecho de acceso a esta información, siendo posteriormente objeto de reglamentación, y han adoptado un modelo de transparencia reactiva. La postura reactiva, relativa a la prestación de información a petición de los ciudadanos, dio lugar a una postura proactiva, a través de la divulgación online de la información disponible. En lo que concierne a la salvaguardia y al derecho de acceso de los ciudadanos a la información administrativa, estos países presentan un comportamiento similar. Es importante señalar que, en ambos casos, las presiones externas derivadas de las directivas europeas llevaron a adoptar una legislación en consonancia con los principios que estaban orientando el movimiento internacional de la transparencia.
Las principales diferencias identificadas se refieren a la dinámica legislativa y a la evolución en los niveles de transparencia municipal. En el caso español, la regulación específica se produjo más pronto y de manera progresiva en comparación con Portugal. España parece acompañar más de cerca el movimiento de transparencia, no sólo por la adhesión al Open Government Partnership desde el año de su creación en 2011, sino también porque implementó antes la legislación sobre transparencia activa. Los niveles de transparencia son más elevados para el caso de los municipios españoles.
A la luz de estos resultados, se concluye que ha habido un mayor compromiso por parte de los municipios españoles en la implementación de la política de transparencia municipal. Una de las principales causas de las similitudes y diferencias identificadas en la política de transparencia municipal de los países Ibéricos puede ser la consecuencia de un conjunto de factores históricos, sociales, políticos y jurídicos que a lo largo de los años influyeron en el comportamiento de los actores políticos.