3.1. Sobre la preservación de documentación histórica en el Sistema de Archivos de la AGE

Aunque la definición de documentación histórica no es fija e inmutable, legislación y bibliografía analizadas coinciden en considerar documentación histórica en el marco de la AGE a toda aquella que tiene al menos entre 25 y 30 años de antigüedad (Cascón y otros, 2019Cascón-Katchadourian, J., Ruiz-Rodríguez, A. A., y Herrera-Viedma, E. (2019). Definición, legislación y normativa para el tratamiento de los documentos históricos generados en la Administración Pública española y andaluza. Revista Española de Documentación Científica, 42 (4), e249. DOI: https://doi.org/10.3989/redc.2019.4.1653 ), sin valor administrativo y con su procedimiento finalizado. De acuerdo con ello, toda preservación de documentación histórica en el sistema de Archivos de la AGE debería estar ubicada preferentemente en el AHN, como lugar idóneo para ésta, o en el AGA como archivo intermedio. Sin embargo, cada serie documental tiene un recorrido procedimental y una vigencia distinta; es por ello por lo que, en el marco de esta investigación y en la encuesta enviada a los responsables de los archivos se les pregunta si poseen documentación anterior a 1970.

Todos los archivos centrales consultados declaran poseer documentación histórica, salvo los Ministerios de Política Territorial, por su reciente fundación, y el de Cultura, destacando casos donde hay documentación de principios del siglo XIX e incluso algún documento de 1620. Se mantiene así vigente el diagnóstico negativo que ya hiciera Gaite Pastor a finales del siglo XX sobre la existencia de ministerios con documentación de los siglos XVII y XVIII (Gaite Pastor, 1999Gaite Pastor, J. (1999). El sistema de archivos de la administración central española. Revista General de Información y Documentación, 9(4), 127-136.). Es el caso, por ejemplo, del Ministerio de Hacienda que, según el propio Censo Guía de Archivos de España e Iberoamérica, atesora documentos desde 1489 (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022jMinisterio de Cultura y Deporte (2022j). Ministerio de Economía y Hacienda, Madrid. Disponible en: http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/fondoDetailSession.htm?id=653172- Fecha de consulta: 14/07/2022.). En cuanto a la página oficial de los Archivos de la Comunidad de Madrid, las fechas extremas del fondo de Hacienda parten del año 1401 (Comunidad de Madrid, 2020Comunidad de Madrid (2020). Archivo General del Ministerio de Hacienda. Disponible en: https://gestiona.comunidad.madrid/archivos_atom/index.php/archivo-general-del-ministerio-de-hacienda-y-administraciones-publicas-area-de-hacienda.). Hemos podido constatar igualmente la existencia de diversos archivos centrales que están esperando transferencias de oficinas con documentación del siglo XIX.

3.2. Sobre los medios personales y materiales en el Sistema de Archivos de la AGE

Resulta un tema recurrente en la bibliografía consultada la denuncia de insuficientes medios materiales y personales para la adecuada función archivística de la AGE a finales del siglo XX. Torreblanca López (2001)Torreblanca López, A. (2001). Externalización y privatización en los archivos de la Administración General del Estado. Boletín Anabad, 51(1), 71-122. exponía: “Seamos sinceros, todos sabemos que hoy día y, desde luego en el ámbito Estatal, tanto los recursos humanos como los materiales que se destinan al cumplimiento de la función archivística de la AGE son dramáticamente insuficientes” Y continúa: “La mayoría de ellos están al borde del colapso por falta de espacio suficiente para poder recibir de los primeros las necesarias y preceptivas transferencias de documentación”. Igualmente, en el año 2002, Fernández Ramos denunciaba también las “circunstancias crónicas de falta de medios personales -cualificados y auxiliares- y materiales de todo tipo, agravada por la ingente acumulación de documentos producidos” en el seno de los Archivos de la AGE.

Con respecto a la pervivencia o no de dichas condiciones precarias, todos los responsables de archivos consultados que han respondido afirman que no están bien dotados de medios. Las opiniones recabadas inciden repetidamente tanto en la deficiente dotación de sistemas informáticos de gestión, como en la insuficiente dotación de personal. Existen archivos ministeriales que afirman disponer únicamente de dos técnicos y dos auxiliares administrativos para gestionar más de 100.000 cajas de papel que poseen en sus archivos. Hay incluso un archivo central de un ministerio donde solo trabaja una persona para gestionar la ingente documentación que producen.

En las respuestas obtenidas se constata la escasez de funcionarios de alta y media cualificación entre el personal que trabaja en los archivos de la AGE. Los datos de la encuesta indican que todos los Ministerios salvo el de Política Territorial tiene al menos un miembro del Cuerpo Facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos. En tres casos hay al menos dos. Con respecto a la disposición de Ayudantes de Archivos, Bibliotecas y Museos o de la Escala de Auxiliares de Archivos, Bibliotecas y Museos, siete de los doce archivos consultados reconocen tener al menos uno. Los archivos de Agricultura, Cultura y Política Territorial tienen uno de cada cuerpo o más. En Justicia y Transportes, solo un ayudante. El resto (más de la mitad) no disponen de ninguno. Aunque hayamos podido comprobar que en los archivos centrales no siempre trabaja personal funcionario salido de las oposiciones del Cuerpo Facultativo de Archiveros, Bibliotecarios y Arqueólogos, consideramos de acuerdo con Álvarez García (1988)Álvarez García, C. (1988). Los archivos de la administración central: Puestos de trabajo en los ministerios. Boletín de la ANABAD, 38(1), 81-106. la idoneidad de que así fuera en todos los casos.

Otro aspecto afín constatable, tanto en la bibliografía y fuentes documentales consultadas como en las respuestas obtenidas de los responsables de archivos consultados, son los recelos sobre la externalización y privatización creciente de la gestión de fondos documentales para resolver la falta de medios personales y materiales. Así, Fernández Ramos (2002)Fernández Ramos, S. (2002). El sistema estatal de archivos públicos: pasado presente y futuro. Revista d’arxius, 1, 127-168. expresa “Todo lo cual está conduciendo a la extensión en la Administración General del Estado de prácticas de externalización y privatización de la gestión de los fondos documentales, con los riesgos que ello puede entrañar”. Por su parte, Torreblanca López (2001)Torreblanca López, A. (2001). Externalización y privatización en los archivos de la Administración General del Estado. Boletín Anabad, 51(1), 71-122. añade: “Es moneda corriente hoy día el suplir todas las carencias mencionadas con la contratación de servicios que alivien la presión del problema causado por la todavía desmesurada preponderancia y peso específico de los procedimientos burocráticos soportados sobre papel”. Más recientemente, también Cruces Blanco (2020)Cruces Blanco, E. (2020). Los archivos, pilares básicos para la información y la documentación pública y para el buen gobierno. Revista «Cuadernos Manuel Giménez Abad», 19, 238-249. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/7453334.pdf. Fecha de consulta: 14-07-2022. se manifiesta muy crítica con la externalización de servicios: “Si fuera abordado un estudio sobre la externalización de documentos, en definitiva, una privatización de la información pública, probablemente se concluiría que el documento se deposita en manos privadas y también toda la información asociada al mismo (…) conllevando el descontrol de los datos personales, la desviación de información y la pérdida de documentos”. En el otro lado del debate, Conde Villaverde (2007)Conde Villaverde, M. L. (2007). Un aspecto de la privatización de los servicios públicos: la externalización de la custodia de los documentos: un tema controvertido. Arquivo & administraçao, 6(2), 51-63. se muestra favorable a la privatización como instrumento clave para la modernización de las administraciones públicas, con una serie de condiciones (actividades no esenciales, control del Estado, no improvisación y con un estudio serio), señalando que solo existe el problema cuando se ejecuta esta externalización con una falta de control en situaciones de saturación de los archivos.

En las respuestas obtenidas sobre el trabajo con empresas privadas que gestionen documentación pública constatamos cómo la mitad de los archivos sí reconocen externalizar algunos servicios. Expresan que suelen ser contratos de obra y servicio cortos cuando el presupuesto lo permite. No se trata de un trabajo continuado y permanente, y no es una única empresa la que lo hace, sino una gran diversidad de empresas que participan en las licitaciones. La finalidad es variada, proyectos de identificación y descripción de fondos y de conservación y restauración, movimiento de cajas, etc. En el caso particular de transferencias de sus archivos al CADA (Centro de Almacenamiento de Documentación Administrativa) dependiente de SEGIPSA (Sociedad Mercantil Estatal de Gestión Inmobiliaria de Patrimonio), de los archivos centrales encuestados, ocho afirman no trabajar ni haber trabajado con el CADA. Hacienda, Asuntos Exteriores y Justicia sí reconocen trabajar con el CADA, tal y como podemos ver en su propio sitio web (Segipsa, 2022SEGIPSA (2022). Custodia y tratamiento documental. Clientes. Disponible en: https://www.segipsa.es/es/areas-de-actividad/cada/clientes/. Fecha de consulta: 14/07/2022.), pero sin considerarlo transferencias, sino solo un segundo depósito de archivo externo: almacenan documentación, pero no la gestionan.

3.3. Sobre reglamentación y organización del Sistema de Archivos de la AGE

La legislación estatal relativa la reglamentación y organización de los archivos de la AGE hasta finales del siglo XX resultaba incompleta, asistemática y dispersa (Fernández Ramos, 2002Fernández Ramos, S. (2002). El sistema estatal de archivos públicos: pasado presente y futuro. Revista d’arxius, 1, 127-168.). Nunca se habían redactado los reglamentos correspondientes del Sistema Archivístico de la Administración Central apuntados por la Ley 16/1985España. (1985). Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Boletín Oficial del Estado, 155, 20342-20352. , de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (Gaite Pastor, 1999Gaite Pastor, J. (1999). El sistema de archivos de la administración central española. Revista General de Información y Documentación, 9(4), 127-136.). En las dos décadas que han transcurrido desde entonces se han dado pasos muy importantes para mejorar este déficit; en concreto, la publicación del Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592. de 18 de noviembre establece un antes y un después en la regulación del Sistema de Archivos de la AGE (Fernández Cuesta, 2011Fernández Cuesta, F. (2011). Una norma necesaria: se aprueba el Reglamento de archivos de la Administración del Estado. Archivamos: Boletín ACAL, 82, 5-6.; Casado Poyales, 2012Casado Poyales, A. (2012). Los archivos cambian de legislación fundamental ciento diez años después. Disponible en: https://www.biblogtecarios.es/antoniocasado/los-archivos-cambian-de-legislacion-fundamental-ciento-diez-anos-despues/. Fecha de consulta: 14/07/2022.). La parte más significativa del texto es la regulación del Sistema de Archivos de AGE y el procedimiento para acceder a estos, donde se unifica por vez primera dicho acceso. Se nombra al AGA como archivo intermedio de la AGE, y al AHN como archivo histórico. Crea dos consejos: el Consejo de Cooperación Archivística adscrito al Ministerio de Cultura, que coordinará al conjunto de archivos y sistemas existentes en España (no solo el de la AGE); y la Comisión de Archivos adscrita a Presidencia, que trata de homogeneizar la política archivística común en toda la administración central. Establece además la creación voluntaria de grupos de trabajo de coordinación archivística, así como un nuevo modelo de transferencias y eliminación de documentos con calendarios de conservación.

Pese a los significativos avances de este Real Decreto, su propio despliegue resulta hoy en día incompleto. Un ejemplo de ello es lo sucedido con la citada Comisión de Archivos, prevista como coordinadora del Sistema; en tanto que dependiente de la Presidencia del Gobierno, tal y como pidió en su día Gaite Pastor (1999)Gaite Pastor, J. (1999). El sistema de archivos de la administración central española. Revista General de Información y Documentación, 9(4), 127-136. inspirado por Carbone y Guèze (1972), a fin y efecto de que ésta pudiera imponer sus decisiones al resto de la administración. La disposición adicional primera del Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592. fijaba un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para constituirla; once años después de su creación, sigue sin haberse constituido (según confirmación, en octubre de 2022, por correo electrónico de la Subdirección General de Publicaciones, Documentación y Archivo del Ministerio de la Presidencia).

La constitución de esta comisión debía sustituir a la anterior Junta Superior de Archivos, suprimida a su vez al derogar el Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592. en su disposición derogatoria única la Orden de 25 de noviembre de 1996 en la que se regulaban la composición y funciones de la Junta Superior de Archivos. La inexistencia de ambas en la actualidad evidencia el estado de descoordinación del conjunto del Sistema de Archivos de la AGE.

Asimismo, resultan significativas las críticas vertidas por diversos autores (Fernández Cuesta, 2011Fernández Cuesta, F. (2011). Una norma necesaria: se aprueba el Reglamento de archivos de la Administración del Estado. Archivamos: Boletín ACAL, 82, 5-6.; Casado Poyales, 2002; Fernández Ramos, 2001) sobre la naturaleza optimizable del propio texto del Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592.. En particular, Fernández Cuesta (2011)Fernández Cuesta, F. (2011). Una norma necesaria: se aprueba el Reglamento de archivos de la Administración del Estado. Archivamos: Boletín ACAL, 82, 5-6. y Fernández-Ramos (2002)Fernández Ramos, S. (2002). El sistema estatal de archivos públicos: pasado presente y futuro. Revista d’arxius, 1, 127-168. afirman, antes y después de su publicación, que este debería ofrecer una mayor estabilidad y certidumbre jurídica al haberse publicado en forma de Ley en vez de en Real Decreto, considerándolo una mera solución parcial al vacío legal previo que, pese a incrementar las garantías de los ciudadanos en cuanto a su derecho de acceso a los archivos, incrementa igualmente las limitaciones por razones de seguridad y defensa del Estado, además de por protección de datos de carácter personal con respecto a la Ley del Patrimonio Histórico Español (LPHE) (Fernández Cuesta, 2011Fernández Cuesta, F. (2011). Una norma necesaria: se aprueba el Reglamento de archivos de la Administración del Estado. Archivamos: Boletín ACAL, 82, 5-6.).

Otro tanto sucede con el Consejo de Cooperación Archivística, regulado de nuevo en el Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592. como paso muy importante en la regulación y coordinación de distintos sistemas archivísticos estatales, así como instrumento esencial de cooperación interadministrativa destinado a crear cauces de cooperación y composición multilateral de intereses entre el Estado y las Comunidades Autónomas, pero que, según acreditan sus actas (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022hMinisterio de Cultura y Deporte (2022h). Consejo de Cooperación Archivística. Actas. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/consejo-cooperacion-archivistica/que-es-el-consejo/actas.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.), no se constituyó hasta el año 2013, y desde entonces hasta el día de hoy se ha reunido solo cuatro veces y lleva los últimos cuatro años (2019-2022) sin reunirse.

Asimismo, pese a que el Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592., de 18 de noviembre, regulaba el Sistema de Archivos de la AGE, nombrando al AGA (Archivo General de la Administración) archivo intermedio, fijaba sus funciones y regulaba sus procedimientos dentro del sistema, no es menos cierto que dada la importancia nuclear de dicho archivo debería de tener su propio reglamento y que este todavía no se ha diseñado ni elaborado. Pese a que el propio decreto de creación del AGA de 8 de mayo de 1969 en su artículo séptimo establecía: “Por el Ministerio de Educación y Ciencia se redactará el Reglamento del Archivo General de la Administración Civil y se elevará a la aprobación del Consejo de Ministros”, ello nunca ocurrió. Un déficit que sigue manteniéndose hoy día.

Atención especial debido a su entidad merece el caso el Sistema de Archivos para la Administración de Justicia que “debía ya correr paralelo e independiente al del resto de la Administración Central” (Gaite Pastor, 1999Gaite Pastor, J. (1999). El sistema de archivos de la administración central española. Revista General de Información y Documentación, 9(4), 127-136.). Son innumerables los testimonios y noticias publicadas en los medios de comunicación sobre la mala situación que atravesaban los archivos judiciales a finales del siglo XX y principios del siglo XXI.

El Real Decreto 937/2003España. (2003). Real Decreto 937/2003, de 18 de Julio, de modernización de los archivos judiciales. Boletín Oficial del Estado, 181, 29523-29530., de 18 de Julio, de modernización de los archivos judiciales, con sus fallos (Esteban Castillo, 2007Esteban Castillo, E. (2007). El sistema de Archivos Judiciales a la luz de la normativa vigente. En Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública (ed.), Los Archivos Judiciales en la Modernización de la Administración de Justicia, 15-38. ) y sus aciertos, marcó un antes y un después en esta materia; pues hasta ese momento esta documentación estaba regida por legislación de principios del siglo XX publicada en la Gaceta de Madrid. El Real Decreto persigue dar buena cuenta del retraso que arrastraba este tipo de documentación, pues de acuerdo con Esteban Castillo (2007)Esteban Castillo, E. (2007). El sistema de Archivos Judiciales a la luz de la normativa vigente. En Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública (ed.), Los Archivos Judiciales en la Modernización de la Administración de Justicia, 15-38. lo anterior era poco menos que el caos. En él se fija la estructura de este sistema con Archivos Judiciales de Gestión (archivos de gestión), Archivos Judiciales Territoriales (como archivos centrales/intermedios) y Archivo Judicial Central (para documentación del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y otros órganos con jurisdicción en el territorio nacional), que existían de facto, pero dicho sistema no estaba legislado, y establecía asimismo las bases de un sistema y un procedimiento para el expurgo, antes inexistente.

No establece tampoco este Real Decreto cuál es el Archivo Histórico para esta documentación, pese a que se deduce de la literatura publicada que siguen siendo los Archivos Históricos Provinciales (Torres Ibañez, 2007Torres Ibáñez, D. (2007). Los fondos judiciales de los Archivos Históricos. Fondos contemporáneos en el Archivo de la Real Chancillería de Granada. Una aproximación a su organización y tratamiento. En Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública (ed.), Los archivos judiciales en la modernización de la Administración de Justicia, 127-140.; Goméz Fernández-Cabrera y Ramos Miguele, 2007Gómez Fernández-Cabrera, J., y Ramos Miguele, E. (2007). Normas de funcionamiento de la Junta de Expurgo de la Documentación Judicial de Andalucía. En Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública (ed.), Los archivos judiciales en la modernización de la Administración de Justicia, 257-264.; Rosa Torner, 2007Rosa Torner, F. (2007). Funcionamiento de la Junta de Expurgo y el Fondo Histórico Judicial de la Comunitat Valenciana. En Junta de Andalucía, Consejería de Justicia y Administración Pública (ed.). Los archivos judiciales en la modernización de la Administración de Justicia, 113-124.), siguiendo con ello lo establecido en su momento por el Decreto de 12 de noviembre de 1931 donde se crean dichos Archivos Históricos Provinciales (Rodríguez Mateos, 1998Rodríguez Mateos, J. (1998). Los archivos históricos provinciales en la comunidad autónoma de Andalucía. Boletín de ANABAD, 48(2), 123-132.); en él se establece que tienen que recoger la documentación histórica de las audiencias y juzgados. Igualmente, el propio Decreto 914/1969España. (1969). Decreto 914/1969, de 8 de mayo, de creación del Archivo General de la Administración Civil. Boletín Oficial del Estado, 125, 8093-8093. de creación del AGA en su artículo 5 expresa que los archivos históricos provinciales harán de archivo intermedio e histórico para la documentación producida por los servicios provinciales de la Administración, entre ellos la judicial.

Convenimos igualmente en destacar como déficit presente que, siendo la Justicia una competencia estatal, al haberse transferido ciertas competencias de gestión a las Comunidades Autónomas, existen ahora 17 planes para llevar esto a cabo, multiplicándose así trabajos como la valoración de los procedimientos.

3.4. Sobre la selección de documentación y expurgo en el sistema de Archivos de la AGE

Desde que se publicara en el año 1985España. (1985). Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Boletín Oficial del Estado, 155, 20342-20352. la Ley del Patrimonio Histórico Español, estaba pendiente la creación de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos (CSCDA) que debía estudiar “las cuestiones relativas a la calificación y utilización de los documentos de la Administración del Estado” (Artículo 58 de la Ley) y “cuya composición, funcionamiento y competencias específicas se establecerán por vía reglamentaria”. No es hasta el año 2000 que el Real Decreto 139/2000España. (2000). Decreto 139/2000, de 4 de febrero, por el que se regula la composición, funcionamiento y competencias de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Boletín Oficial del Estado, 36, 6489-6490., de 4 de febrero, pone fin a esta anomalía reglamentando y creando dicha Comisión.

Posteriormente, se han dado distintos cambios normativos, tanto en el Real Decreto 1164/2002España. (2002). Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original. Boletín Oficial del Estado, 274, 40139-40143., de 8 de noviembre, que modificaba sus artículos 2.1 relativos a la composición de dicha comisión y 5 relativo a sus funciones, como en el Real Decreto 1401/2007España. (2007). Real Decreto 1401/2007, de 29 de octubre, por el que se regula la composición, funcionamiento y competencias de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Boletín Oficial del Estado, 267, 45650-45652, que derogaba el Real Decreto 139/2000España. (2000). Decreto 139/2000, de 4 de febrero, por el que se regula la composición, funcionamiento y competencias de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Boletín Oficial del Estado, 36, 6489-6490., apuntando en su texto preliminar al articulado los motivos de dicha derogación: la experiencia adquirida con el funcionamiento aconsejaba incorporar a todos los Departamentos Ministeriales y, para agilizar la tramitación de los expedientes de valoración, o en su caso eliminación, crear una comisión permanente en la CSCDA.

Pese a los avances en estas dos últimas décadas en cuanto a la reglamentación sobre la selección de documentación y expurgo en el sistema de Archivos de la AGE, hemos de destacar deficiencias en su funcionamiento. Aunque la CSCDA debería reunirse dos veces al año según el Real Decreto 1401/2007España. (2007). Real Decreto 1401/2007, de 29 de octubre, por el que se regula la composición, funcionamiento y competencias de la Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Boletín Oficial del Estado, 267, 45650-45652, como podemos ver en su web en el apartado “actas” (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022eMinisterio de Cultura y Deporte (2022e). Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Actas. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/cscda/documentos/actas.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.), no siempre ocurre así, cuestión que se ha visto agravada con la pandemia. Resultaría igualmente deseable que la CSCDA pudiera iniciar el procedimiento sobre series documentales de los ministerios. Actualmente el que inicia el proceso es el ministerio (Real Decreto 1164/2002, artículo 4.1España. (2002). Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original. Boletín Oficial del Estado, 274, 40139-40143.), pero ello conlleva que, si este no lo inicia, no llegue a valorarse en ningún momento esa serie. Asimismo, aunque no cabe duda de que la CSCDA ha realizado una gran labor de valoración de series documentales como podemos ver en el apartado correspondiente de su web (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022gMinisterio de Cultura y Deporte (2022g). Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Series dictaminadas. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/cscda/documentos/series-documentales-dictaminadas.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.), no es menos cierto que dada la ingente cantidad de series documentales que existen en la totalidad de la AGE, queda aún un arduo trabajo por hacer.

En cuanto a las Comisiones Calificadoras Ministeriales, con un carácter opcional en el marco de la LPHE de finales del siglo XX, pasan por contra a ser obligatorias a partir del año 2002. Mientras que la LPHE (1985)España. (1985). Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español. Boletín Oficial del Estado, 155, 20342-20352. exponía “Asimismo podrán constituirse Comisiones Calificadoras en los Organismos públicos que así se determine” para coordinar el “funcionamiento de todos los Archivos del Ministerio y de los Organismos a él vinculados”, el Real Decreto 1164/2002España. (2002). Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original. Boletín Oficial del Estado, 274, 40139-40143. obligará en su disposición transitoria única denominada “Constitución de Comisiones Calificadoras”, a la creación de éstas en el plazo de tres meses. Posteriormente el Real Decreto 776/2011 de 3 de junio, sobre órganos colegiados de la administración, eliminaba varias de ellas. Según el apartado comisiones calificadoras de la propia web del CSCDA (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022fMinisterio de Cultura y Deporte (2022f). Comisión Superior Calificadora de Documentos Administrativos. Comisiones calificadoras. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/cscda/presentacion/comisiones-calificadoras.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.) actualmente están vigentes en los ministerios de la AGE sólo las siguientes: del Ministerio de la Presidencia, del Ministerio de Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática; del Ministerio del Interior, del Ministerio de Defensa, y del Ministerio de Cultura y Deporte.

El resto de los ministerios, a la luz de lo expuesto en el artículo 13.2 del Real Decreto 1708/2011España. (2011). Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso. Boletín Oficial del Estado, 284, 125573-125592., de 18 de noviembre y en virtud de su potestad de autoorganización, podrán crear Grupos de Trabajo de coordinación de archivos, con competencia para la presentación de peticiones de dictamen a la CSCDA. Sus funciones y las de las comisiones calificadoras de los ministerios anteriormente relacionadas son las mismas. Se han creado los siguientes Grupos de Trabajo de Coordinación de Archivos en los departamentos ministeriales: Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social; Ministerio de Hacienda; Ministerio de Fomento; Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; Ministerio de Justicia y Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Actualmente existen cuatro comisiones calificadoras ministeriales y seis grupos de trabajo formales, para un total de 22 ministerios. Hay hasta 12 ministerios que no tienen formada oficialmente comisión o grupo de trabajo. Desde que se eliminaron varias comisiones calificadoras ministeriales ya no es obligatorio que cada ministerio posea una, sino que es opcional que tenga grupo de trabajo o no. Se trata, por tanto, de una herramienta metodológica, no de una obligación legal. Los ministerios que no disponen de esta herramienta pueden igualmente tomar decisiones, por supuesto, sobre su política de gestión documental y funcionan a través de grupos de trabajo sin una existencia normativa reglada. El problema es que están formados solo por archiveros, por lo que no se visibiliza en el resto de la organización el trabajo de estos y no se toman decisiones desde una perspectiva multidisciplinar. Un punto clave de mejora sería que cada ministerio dispusiera de su propia comisión calificadora o grupo de trabajo, conformado por personal multidisciplinar, y con un funcionamiento y coordinación efectivo con la CSCDA (Fernández-Ramos, 2002Fernández Ramos, S. (2002). El sistema estatal de archivos públicos: pasado presente y futuro. Revista d’arxius, 1, 127-168.).

3.5. Sobre la saturación del sistema de Archivos de la AGE

Pese a que resulta un lugar común referirse a la saturación de los archivos centrales ministeriales en las fuentes bibliográficas y documentales consultadas, esta investigación no ha conseguido encontrar una definición satisfactoria y común de archivo saturado. Es por ello por lo que proponemos la siguiente analogía con la regulación de los embalses. Es bien sabido que éstos tienen un margen de seguridad, por lo que lo recomendable es que no completen el 100% de su capacidad exponiéndose así innecesariamente a que unas lluvias torrenciales imprevistas colapsen el sistema: antes de llegar a ese volumen máximo de capacidad, los embalses deben aliviar agua sostenida y equilibradamente.

Por analogía con los embalses, consideraremos que un archivo a más del 90% de ocupación está saturado. Los archivos centrales, intermedios e históricos tendrían que dejar un margen de espacio por si deben hacerse cargo de forma imprevista de un volumen de documentación excepcional en un momento crítico. Un archivo que está a más del 90% de ocupación de sus depósitos es un archivo en riesgo de saturarse o saturado en la práctica, puesto que ya no admite transferencias periódicas de las unidades administrativas propias o de otros archivos.

De acuerdo con las respuestas obtenidas de los responsables de archivos consultados, salvo el Ministerio de Asuntos Económicos que no contesta y el de Presidencia que afirma no estarlo, el resto reconocen encontrarse todos saturados, aportando como razón principal para ello la situación del Archivo General de la Administración (AGA). El 100% de los archivos encuestados aduce que el AGA no les permite mandar nueva documentación, en general llevan más de 10 años sin enviarle documentación a excepción de pequeñas transferencias, que nunca han sido periódicas porque el propio AGA no lo ha permitido.

Según los datos recabados del Censo Guía de Archivos sobre metros de estanterías libres y ocupadas que se pueden visualizar en su apartado correspondiente (Ministerio de Cultura y Deporte, 2020Ministerio de Cultura y Deporte, (2020). Archivo General de la Administración (Alcalá de Henares, España). Disponible en: http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/archivodetail.htm?id=4. Fecha de consulta: 14/07/2022.), el AGA dispone de 162.924 metros lineales de estantería, de los cuales hay ocupados 158.497 metros y 4.427 libres, por lo que se encuentra ocupado en un 97 por ciento.

El apartado “Historia” de la propia web del AGA (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022aMinisterio de Cultura y Deporte (2022a). Archivo General de la Administración. Historia. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/archivos/aga/presentacion/historia.html.Fecha de consulta: 14/07/2022.) apunta como razones de esta saturación la recepción de documentación acumulada masivamente en los ministerios desde el incendio y destrucción el año 1939 del Archivo General Central. Cuando se inaugura el AGA en 1972, este recibe masivamente todos estos fondos (Conde Villaverde, 1988-Conde Villaverde, M. L. (1988). Fuentes documentales de la Administración Central: El Archivo General de la Administración. Studia histórica. Historia contemporánea, 6-7, 157-168.), además de otros fondos provenientes de instituciones desaparecidas (Falange, Sindicatos, Sección Femenina…), de documentación de las antiguas colonias españolas en África, así como de los varios traslados habidos en los Juzgados de Madrid; todo ello supone un ingreso masivo de documentación judicial.

Esta situación del AGA se ve agravada porque el AHN no permite transferencias del AGA al AHN, un aspecto reconocido tanto en el apartado Historia de la web del AGA “La saturación del espacio del Archivo Histórico Nacional impide que se realicen transferencias” (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022aMinisterio de Cultura y Deporte (2022a). Archivo General de la Administración. Historia. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/archivos/aga/presentacion/historia.html.Fecha de consulta: 14/07/2022.), como en el apartado Edificio de la misma web “El depósito del Archivo Histórico Nacional (…) ha permitido instalar aproximadamente unos 42 kilómetros de estantería. Su situación actual es de saturación” (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022kMinisterio de Cultura y Deporte (2022k). Quienes somos. Edificio. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/archivos/ahn/quienes-somos/edificio.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.).

Por último, el censo guía, en la ficha sobre el Archivo Histórico Nacional, expone los siguientes datos (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022cMinisterio de Cultura y Deporte (2022c). Archivo Histórico Nacional (Madrid, España). Disponible en: http://censoarchivos.mcu.es/CensoGuia/archivodetail.htm?id=9. Fecha de consulta: 14/07/2022.): hay 44.825 metros lineales de estantería, de los cuales hay 43.655 metros ocupados y 1.170 libres, por lo que está ocupado en un 97 por ciento, por tanto, saturado. Aunque en las respuestas recabadas de los propios responsables del AHN consultados, estos expresan que ni siquiera hay ese kilómetro de estanterías libres (sic).

En cuanto a la hipótesis de que el AGA funciona como archivo intermedio e histórico, según la propia web del AGA, en la presentación del archivo (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022bMinisterio de Cultura y Deporte (2022b). Archivo General de la Administración. Presentación. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/archivos/aga/presentacion.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.), se expresa que: “sus fondos se refieren fundamentalmente al siglo XX, y de manera especial a su segunda mitad, aunque también custodia un importante volumen de fondos de la segunda mitad del siglo XIX.” Teniendo en cuenta todo lo dicho ya sobre la evolución variable de cada serie documental, es obvio que un archivo intermedio estatal como es el AGA no debería, en ningún caso, mantener documentación de esas fechas.

Pero la situación va incluso más allá: en el apartado “Historia” de la web (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022aMinisterio de Cultura y Deporte (2022a). Archivo General de la Administración. Historia. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/areas/archivos/mc/archivos/aga/presentacion/historia.html.Fecha de consulta: 14/07/2022.) directamente se reconoce que, al estar el AHN saturado e impedir las transferencias desde el AGA, este cumple con funciones de archivo intermedio e histórico.

Finalmente, más allá de la imposibilidad de transferencia al AGA como motivo principal de la saturación que viven los archivos ministeriales según sus responsables, en las respuestas de estos se señalan igualmente como causas: a) tanto la falta de personal que aplique los dictámenes de eliminación y avance en la identificación y valoración de series y aprobación de calendarios de conservación, lo cual repercute negativamente en el archivo, como b) que al crearse sistemas de archivo en el ministerio las oficinas mandan la documentación al archivo central; estas oficinas que retenían documentación desde hace mucho tiempo, empiezan a enviarlas en masa al archivo central que rápidamente se satura.

3.6. Sobre accesibilidad y transparencia al sistema de Archivos de la AGE

Pese a que la implantación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y las buenas estadísticas de acceso al portal de transparencia de la Administración del Estado, testimonian avances significativos sobre accesibilidad y transparencia en los archivos centrales ministeriales, son diversos los autores (Alonso, 2019Alonso, H. (2019). Una transparencia todavía demasiado opaca. Archivamos, 112, 17-19.; Cruces Blanco, 2020Cruces Blanco, E. (2020). Los archivos, pilares básicos para la información y la documentación pública y para el buen gobierno. Revista «Cuadernos Manuel Giménez Abad», 19, 238-249. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/7453334.pdf. Fecha de consulta: 14-07-2022. ) y fuentes consultadas que señalan déficits en este ámbito por la ausencia de desarrollo de dicha ley de transparencia, así como por la complejidad del procedimiento administrativo previsto para el acceso a la información, fuente habitual de problemas. Igualmente, tal y como refleja la bibliografía (Malanana y Moreno, 2018Malalana Ureña, A., y Moreno Pérez, L. (2018). La Ley de Secretos Oficiales, lastre para la investigación histórica. Ayer. 110/2018(2), 333-347.) así como las noticias en los medios de comunicación (Alvaro, y otros, 2022Álvaro, A, Fernández Izquierdo, F., Galán, Ángel, y Molinero, C. (2022). La urgencia de una nueva ley de archivos. Disponible en: https://elpais.com/opinion/2022-11-10/la-urgencia-de-una-nueva-ley-de-archivos.html. Fecha de consulta: 11/11/2022.; Romero, 2022Romero, P. (2022). Los secretos oficiales tendrán por fin caducidad en España pero la norma se queda corta para investigar la transición. Disponible en: https://www.publico.es/politica/secretos-oficiales-tendran-caducidad-espana-norma-queda-corta-investigar-transicion.html. Fecha de consulta: 11/11/2022.), la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre Secretos Oficiales actúa de cortapisa a esa accesibilidad a la información y la transparencia. Actualmente (agosto de 2022), se aprobó el Anteproyecto de Ley de Información Clasificada que llega, según su exposición de motivos, para “dotar al ordenamiento de un régimen actualizado y acorde a los estándares internacionales en la materia”. El anteproyecto está en tramitación parlamentaria.

Esta investigación también quiere conocer si la llegada de la administración electrónica al Sistema de Archivos de la AGE ha facilitado esa accesibilidad y transparencia a los ciudadanos. El estudio de Mendo Carmona y Villaseñor Rodríguez (2021)Mendo Carmona, C., y Villaseñor Rodríguez, I. (2021). El estudio de los usuarios en los archivos históricos españoles los casos del Archivo de la Administración General y del Archivo Histórico Nacional., circunscrito a los archivos históricos de la AGE, dice en sus conclusiones que la Subdirección General de Archivos Estatales está potenciando el acceso en red a través de PARES (Mendo Carmona y Villaseñor Rodríguez, 2021Mendo Carmona, C., y Villaseñor Rodríguez, I. (2021). El estudio de los usuarios en los archivos históricos españoles los casos del Archivo de la Administración General y del Archivo Histórico Nacional.), así se atestigua en las estadísticas de portal de PARES, donde los usuarios y las sesiones de trabajo suben constantemente hasta el año 2021. El hecho de que, como se verá a continuación, los archivos centrales de los ministerios en su mayoría no tengan estadísticas de usuarios a disposición del público, hace que no se pueda saber si ha habido avances en esta materia. Sí que ha habido avances teóricos fijados en la normativa correspondiente respecto al archivo electrónico de documentos: ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público, con el capítulo V sobre funcionamiento electrónico del sector público y el artículo 46 sobre Archivo electrónico de documentos; la ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas con el artículo 17 que expone el archivo electrónico único de los documentos electrónicos; el Real Decreto 4/2010, Esquema Nacional de Interoperabilidad, que en la sección 4ª regula los documentos electrónicos y la preservación digital.

En relación con la disposición de un instrumento de descripción básico y clave para saber lo que hay en un archivo, esto es, de un cuadro de clasificación de sus fondos con fechas extremas que pueda ser consultado por el público, de los 13 archivos consultados que han respondido (12 archivos centrales y el AHN), 3 archivos centrales y el AHN disponen de cuadro de clasificación con fechas extremas abierto al público. A través de las respuestas más detalladas de varios archivos se observa igualmente que hay una iniciativa del Subgrupo de Trabajo de Funciones, Grupo de Trabajo de Valoración de Series y Funciones Comunes de la AGE aprobado por la CSCDA para la elaboración de cuadros de clasificación funcionales, siguiendo las pautas marcadas en el cuadro de funciones comunes de la AGE (Ministerio de Cultura y Deporte, 2022iMinisterio de Cultura y Deporte (2022i). Cuadro de clasificación de funciones comunes de la Administración General del Estado. Disponible en: https://www.culturaydeporte.gob.es/cultura/archivos/novedades/2018/cuadro-clasificacion-funciones.html. Fecha de consulta: 14/07/2022.).

De los trece archivos que han contestado sobre su política de publicación de estadísticas de uso que puedan ser consultadas por el público, ocho archivos reconocen no poseerlas. De estos la mayoría, incluido el AHN, reconocen elaborarlas solo para una memoria anual de ámbito interno. Un ministerio no ha respondido a esta cuestión.