Han transcurrido más de once años desde la publicación de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, que contiene la regulación básica del régimen jurídico aplicable a la reutilización de la información elaborada o custodiada por las administraciones y organismos del sector público. Esta norma transpone al ordenamiento español la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público. La Ley 37/2007, se desarrolla para el ámbito público estatal a través del Real Decreto 1495/2011, de 24 de octubre, que introduce el derecho a la reutilización de cualquier documento que tenga carácter público. Este derecho supone un salto cualitativo (Observatorio de Administración Electrónica, 2014) recogido en el marco de la Unión, en la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por la que se modifica la Directiva 2003/98/CE. Los datos públicos abiertos son un servicio público que deben prestar las administraciones públicas generadoras de la información pública (Guigliemi, 2016). Posteriormente, la Ley 37/2007 fue modificada en 2015, por la Ley 18/2015, de 9 de julio, que introdujo la transposición de las modificaciones que se habían efectuado en la Directiva 2003/98/CE a través de la Directiva 2013/37/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013.

La Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) celebró dos asambleas generales entre 2016 y 2017: la primera, el 5 de mayo de 2016, y la segunda, el 30 de noviembre de 2017. La primera se celebró en Elche, donde constituyó la Red de Entidades Locales por la transparencia y participación ciudadana y se acordó la creación de un “Grupo de Trabajo de Datos Abiertos1, fruto de ese grupo es la Guía estratégica para su puesta en marcha. Conjuntos de datos mínimos a publicar, (2017) planteada como itinerario de trabajo sobre la apertura de datos y su reutilización para todas las administraciones locales, así como para impulsar el sector Infomediario y el desarrollo de la reutilización de la información. En la II Asamblea general de la Red de Entidades Locales por la transparencia y participación ciudadana de la FEMP, celebrada en Madrid en 2017, se acordó el conjunto de datos mínimos que las distintas entidades asociadas a la Red debían publicar; en total acordaron veinte datos mínimos. La FEMP, a través del grupo de debate de la red social Novagob2, constituye el marco ideal para ayudar a que el conocimiento generado llegue a todos los municipios.

En 2018 se han identificado 20 nuevos datos que sumados a los 20 iniciales en 2017 han dado lugar a la publicación reciente de Datos abiertos FEMP 2019: 40 conjuntos de datos a publicar por las Entidades Locales, cuyo objetivo es proporcionar un “modelo de datos abiertos común que facilite la interoperabilidad y la reutilización de la información del sector público”, así como “acercar a la comunidad internacional la apuesta de los municipios españoles por normalizar la información que se publica en formato abierto“.

La apertura de datos públicos persigue facilitar la reutilización de la información del sector público a través del uso intensivo de las tecnologías de la información y de la comunicación. Favorece la transparencia de la Administración pública y facilita la creación de información, así como permite crear nuevos servicios incorporando valor añadido (Cerrillo, 2014). En la actualidad, con las tecnologías de la información y con la innovación se genera valor tanto para el sector público como para el privado. Si una administración ofrece sus datos públicos, permite a terceros extraer valor de toda esta información y crear servicios innovadores para el beneficio de los ciudadanos, generando en muchos casos valor comercial a partir de estos servicios y, por ende, dinamiza la economía (Ramírez, 2011).

El dato reutilizable generado desde la administración, se ha demostrado de un valor extraordinario para la propia administración, para la sociedad y para el desarrollo económico de las economías con generación de empleo (FEMP, 2017). Los datos representan la piedra angular para el desarrollo de la nueva economía y desde la Administración General del Estado y en particular, desde Red.es3, se está trabajando intensamente por avanzar en su puesta a disposición y en la dinamización de la industria reutilizadora. Según Lévy (2004) es muy positiva esta dinamización e impulso al facilitar la cohesión de esfuerzos y movilizar recursos y personas masivamente para lograr determinados objetivos, reduciendo en forma exponencial los costes de transacción, información y coordinación; y promover la construcción de una especie de inteligencia colectiva.

En España, hace ya más de una década, se apostó por la reutilización de la información del sector público y por apoyar la apertura de datos de las administraciones; esta apuesta cristalizó en la iniciativa APORTA4, que tiene por misión la promoción de la cultura de la apertura de información en España.

En el contexto de la iniciativa Aporta, con la colaboración formal de los órganos colegiados de cooperación administrativa, se desarrolla la Norma Técnica de Interoperabilidad (NTI) de Reutilización de la Información del Sector Público. Esta norma, desarrollada al amparo del Esquema Nacional de Interoperabilidad, establece condiciones comunes sobre selección, identificación, descripción, formato, condiciones de uso y puesta a disposición de los documentos y recursos de información elaborados o custodiados por el sector público, relativos a numerosos ámbitos de interés como la información social, económica, jurídica, turística, sobre empresas, educación, etc., cumpliendo plenamente con lo establecido en la citada Ley 37/2007, de 16 de noviembre.

España es un país de referencia estratégica por los Proyectos de Datos Abiertos de los Planes de Gobierno Abierto y la Carta Internacional de Datos Abiertos5; según el último informe de «Reutilización de Datos Abiertos» del Portal Europeo de Datos6, nuestro país está liderando el ranking de madurez e iniciativas en este campo por “el número de fuentes públicas abiertas y la regulación local en transparencia” y asegura el informe anual del Portal Europeo de Datos Públicos, que España es el país más preparado para implementar Open Data, con un 94% de capacidad. Dicho informe utiliza dos indicadores fundamentales: madurez y disponibilidad de datos abiertos. Es un proyecto personalizado de los distintos procesos de gestión del modelo de apertura de datos, teniendo en cuenta la definición de un plan estratégico, un plan tecnológico, modelos de datos, unos indicadores de medición en la reutilización, un plan de formación y una propuesta de cómo llevar a cabo la divulgación. (European Union, 2017. European Data Portal. Informe Open Data Maturity in Europe 2017 que elabora el Portal de Datos Europeo).

Tanto en el ámbito europeo como en el español, se vienen desarrollando políticas relacionadas con la reutilización de información del sector público que han sido plasmadas en sus respectivos marcos legislativos.

En la Tabla I se recoge la normativa en los distintos ámbitos territoriales con indicación del territorio afectado, objetivos, link y año de publicación.

En la II Asamblea general de la Red de Entidades Locales por la transparencia y participación ciudadana de la FEMP, celebrada en 2017 en Madrid, se acordó el conjunto de datos mínimos que las distintas entidades asociadas a la Red debían publicar. En la Tabla II se recoge el conjunto de datos mínimos a publicar por el acuerdo de la FEMP, extraído de la Guía estratégica de la FEMP.

Para evaluar el grado de cumplimiento de la publicación de datos abiertos por los ayuntamientos españoles y verificar si se han hecho públicos los 20 datos mínimos acordados por la FEMP en su primera Guía estratégica7, objetivo general de esta comunicación.

En primer lugar, se ha tomado como referencia el Catálogo Nacional de datos abiertos alojado en la página web Datos.gob.es, que publica los datos que las distintas Administraciones Públicas ponen a disposición para su reutilización en España. Se ha implementado un enfoque cualitativo estudiando qué datos descriptivos se encuentran en el portal.

En la Figura 2 presentamos la pantalla del Catálogo Nacional de datos abiertos de Datos.gob.es.

En segundo lugar, de los diferentes niveles de Administración que figuran como publicador en el portal de datos, se ha optado por la Administración local pues hemos entendido, en consonancia con Ferrer-Sapena y otros (2011), que al ser las administraciones más próximas al ciudadano son las que pueden ofrecer una información más directa y cercana, que es, precisamente, la más útil en su vida cotidiana.

Los datos a nivel local representan el 23,7% del total publicado en el portal datos.gob. a febrero de 2019. De ellos, se ha comprobado el número de ayuntamientos que publican datos abiertos. De las cincuenta provincias españolas (exceptuando las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) sólo trece son publicadores (26%), correspondientes a once Comunidades Autónomas, de un total de 17 (64%), de los cuales, ocho son capitales de sus respectivas Comunidades (Tabla III).

Una vez determinados los Ayuntamientos publicadores objeto de estudio, se ha procedido a un análisis exhaustivo de los datos recogidos en el portal datos.gob para constatar si se cumple el compromiso de publicación mínima. En el apartado siguiente se recogen los resultados obtenidos.

En la Tabla IV presentamos, para los veinte datos mínimos acordados por la FEMP, su publicación o no por parte de los ayuntamientos publicadores españoles analizados.

De los resultados de la Tabla IV se desprende que de los trece ayuntamientos publicadores en España sólo dos, Madrid y Zaragoza cumplen con el requerimiento de publicación de los 20 datos mínimos. Entre el 75% y el 90% se encuentran Gijón, Barcelona, Vitoria-Gasteiz y Bilbao. En un nivel inferior de cumplimiento, entre el 50% y el 70% se sitúan los ayuntamientos de Málaga, Santander, Valencia, Las Palmas de Gran Canaria y Cáceres. Por último, en el extremo inferior, Pamplona y Santa Cruz de Tenerife figuran como los publicadores que ofrecen el menor porcentaje de datos respecto a los requeridos.

Se han clasificado los Ayuntamientos en cuatro niveles de cumplimiento, máximo para aquellos que cumplen la difusión de los veinte datos mínimos; alto, en el intervalo del 75% al 90%; medio, entre el 50% y el 70% y bajo los que se encuentran entre el 30% y el 35% de cumplimiento. La Tabla V recoge esta clasificación.

Por otra parte, como se recoge en la Tabla VI, se ha realizado un análisis del grado de cumplimiento en relación a las distintas categorías de datos a publicar según la clasificación del Catálogo Nacional de datos abiertos de Datos.gob.es. En el nivel más alto de publicación, se encuentran los datos referidos a aparcamientos públicos (publicados por todos los trece ayuntamientos) y agenda de actividades y eventos (todos, excepto Valencia); asimismo, los datos de contrataciones, licitaciones y proveedores de servicios municipales, padrón municipal, población y bicicleta pública, también son proporcionados por la mayor parte de los ayuntamientos (once de los trece). En un segundo nivel, en una horquilla de entre siete a diez publicadores, se sitúan la mayor parte de los datos.

Por último, en el extremo opuesto, el incumplimiento es mayor para los datos referidos a la agenda municipal, alcaldía y personal directivo y deuda pública del Ayuntamiento, con sólo cuatro ayuntamientos publicadores, y calidad del aire (publicado por seis de los trece).

Este estudio analiza el grado de cumplimiento por los ayuntamientos españoles de los veinte datos mínimos a publicar acordados en la Guía estratégica de la FEMP en 2017, para conocer el estado de avance de los datos abiertos públicos de los ayuntamientos españoles y realizar un diagnóstico de la situación.

Se ha contrastado el escaso número de ayuntamientos publicadores en España; de las cincuenta provincias españolas (exceptuando las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla) sólo en trece sus ayuntamientos son publicadores, lo que representa un 26% del total.

Los resultados revelan la existencia de diferentes niveles de cumplimiento de los ayuntamientos españoles; de los 13 ayuntamientos, tan solo cumplen con la publicación de los veinte datos mínimos, 2 ayuntamientos (15,39%), Madrid y Zaragoza, destacando el especial compromiso de estos dos ayuntamientos. En un nivel alto de difusión de los datos (entre el 75% y el 90%), se encuentran los ayuntamientos de Gijón, Barcelona, Vitoria.Gasteiz y Bilbao. Son publicadores con un nivel medio de cumplimiento, Málaga, Santander, Valencia, Las Palmas de Gran Canaria y Cáceres, entre el 50% y el 70% de los datos mínimos. Y los ayuntamientos publicadores con menos datos difundidos son Pamplona y Santa Cruz de Tenerife (entre el 30% y el 35%). Se observa que el tamaño de la población no está relacionado con el incremento de información en el portal Aporta, ya que Madrid, es el ayuntamiento más poblado, frente a Zaragoza, con una población mucho menor.

Hay una gran carencia de difusión de la información pública de los ayuntamientos de las provincias españolas; treinta y siete ayuntamientos no publican ningún dato, lo que pone de manifiesto la necesidad de adoptar medidas que impulsen la difusión, ya que a pesar del compromiso de la FEMP, transcurridos dos años del acuerdo, pocos ayuntamientos lo cumplen.

En otro sentido, se ha comprobado que las denominaciones de los datos mínimos no son homogéneas, lo que dificulta la reutilización futura, siendo necesario homologar las descripciones para una mayor facilidad en la identificación de los datos.

En cuanto a las implicaciones de los resultados obtenidos en este estudio, podemos remarcar que, en el ámbito académico, nuestra investigación contribuye a la literatura existente con una mayor explicación de lo que está sucediendo en relación con la difusión de información de datos públicos del sector público, en particular, de la administración local, debido a la escasez de investigaciones en esta temática. Esta investigación contribuye a señalar las lagunas que aún existen en la divulgación de la información pública por parte de los ayuntamientos españoles.

Con este trabajo, de carácter puramente descriptivo, se enfatiza la importancia de asumir los compromisos de transparencia y datos abiertos por parte de las entidades locales. Se propone, por tanto, una interesante línea de trabajo enfocada al análisis de los factores explicativos del desarrollo de estas prácticas de difusión, considerando la evolución en el tiempo y evidenciando su contribución al desarrollo de la reutilización de la información pública y la generación de nuevos productos, si existe alguna correlación entre diferentes variables a considerar. Por otra parte, sería interesante como futura línea de investigación verificar los formatos de la información de los datos mínimos a publicar para facilitar la reutilización de la información pública de los Ayuntamientos y generar valor.

La regulación local de transparencia y reutilización de la información se ha revelado muy positiva y ha dado frutos en la aparición de nuevos productos con la reutilización de los datos abiertos, pero los avances en este campo aún no son suficientes. Continuar en esta línea de estudio e investigación contribuirá, en el ámbito local, a la construcción de ciudades más inteligentes.