Los datos son la gran revolución de nuestro tiempo. Big data, Data mining, Open data, Research data, Linked data, Open linked data, Data science, Data literacy, Social data, Data infrastructure, Data privacy son términos que con frecuencia se utilizan en los medios de comunicación (Hernández-Pérez, 2016; Aleixandre-Benavent y otros, 2019), teniendo todos ellos un punto en común, el empleo de la información.

La era de los datos ya está aquí, brindando oportunidades para desarrollar negocios y conocimiento (Peset y otros, 2017; Manfredi, 2017) siendo “the new oil for the digital age” (Kroes, 2012) y creando una nueva fiebre del oro (Hernández-Pérez, 2016). No en vano informes como el encargado por la Comisión Europea a Vickery (2011) valoran una creación de riqueza para la zona euro de 40.000 millones al año (140.000 millones/año si incorporamos el impacto indirecto), generando en España entre 600 y los 750 millones (ONTSI, 2016).

Estos datos tienen muchas utilidades: incremento de la interoperabilidad de las distintas administraciones, generación de valor añadido mediante la creación de nuevos servicios digitales, aumento de la transparencia por la publicación de información de tipo económico y legislativo, mejora de la participación ciudadana al posibilitar la formación de opiniones y la colaboración, o una mayor gobernanza abierta y de servicio (Curto-Rodríguez, 2017a). Todo ello ha sido posible porque ha cambiado la forma en que el sector público gestiona la información al pasar de acumularla para su uso interno, a ponerla a disposición de los ciudadanos (Mendo y otros, 2013), desarrollando un nuevo ecosistema asociado a los datos abiertos (figura 1).

Se trata, por tanto, de ir un paso más allá de la administración electrónica para que se pueda reutilizar la información pública y explorar las posibilidades de los big data o del data mining (Boix, 2015) mediante diversas técnicas de aprovechamiento de la información (Ferrer-Sapena y Sánchez-Pérez, 2013). El requisito para fomentar el empoderamiento y la participación ciudadana es que la información en línea cumpla unos criterios, elaborados en base a los ocho principios sintetizados por la Sunlight Foundation (2007), de calidad, usabilidad y accesibilidad, de forma que el ciudadano logre encontrarla, revisarla, analizarla y finalmente reutilizarla (Martínez Moya, 2015; Cerrillo-Martínez, 2018).

No cabe duda, el uso de los datos se intensifica cada año (Ramos-Simón, 2017). Por ello, y para centralizar la información, se han creado unos portales de datos abiertos configurando una tendencia de apertura de repositorios que, a nivel español, se traduce en casi 300 portales operativos, según indica datos.gob.es (2019), y de 2.600 en clave mundial, según identifica el estudio Open data inception (2019).

Lejos ha quedado ya 2013 y la eclosión de los portales en España, cuando se escuchaban expresiones como la de David Cabo (2013): “Portales opendata como aeropuertos sin aviones”, indicando que los políticos, al igual que se apresuraron a levantar grandes obras de infraestructuras aeroportuarias hoy abandonadas, inauguraron portales de datos abiertos para aparentar transparencia, o la de Gestores Públicos (2013): “Portales Open Data en las Comunidades Autónomas : Mucha propaganda pero todavía poca información útil”. Nos parece interesante, por tanto, evaluar qué ha pasado en estos seis últimos años y valorar la situación actual.

Para responder a estos interrogantes analizaremos de forma multidimensional los portales de datos abiertos autonómicos españoles, observando la divulgación de conjuntos de datos reutilizables de forma que puedan ser libremente procesados por los usuarios como materia prima para la generación de servicios digitales o aplicaciones informáticas, y fomentando los procesos de colaboración ciudadana.

El trabajo se desarrolla siguiendo la siguiente estructura. En la segunda sección se describe brevemente el marco conceptual en el que se circunscribe la investigación, ocupándose la tercera parte del indicador empleado para valorar los portales y del proceso de recogida de resultados. El cuarto apartado analiza los principales resultados, que son seguidos por las principales conclusiones obtenidas y por las referencias bibliográficas empleadas en el estudio.

Las tecnologías de la información y de la comunicación están transformando las administraciones públicas (Criado Grande, 2016). Los gobiernos de todo el mundo intentan crear valor utilizando estrategias emergentes, disruptivas e inteligentes (Criado y Gil-García, 2019) que tienen el potencial de fomentar la cocreación de servicios públicos gracias a su naturaleza colaborativa, social y horizontal (Ruvalcaba-Gómez y otros, 2019). Este desarrollo tecnológico permite cada vez más una ciencia basada en los datos y facilita el impulso político a la open science (Gómez y otros, 2016) en un entorno en el que las administraciones públicas son unas de las principales creadoras de datos (Cerrillo-Martínez, 2018).

Pero este impulso a los datos ha llegado también desde otras dimensiones como la política, siendo inexcusable no mencionar los memorándums del presidente norteamericano (Obama 2009a; 2009b), quien puso en práctica la formulación original de gobierno abierto u Open Goverment, atribuida a Parks (1957), bajo los pilares de la transparencia, la colaboración y la participación.

No podemos olvidar tampoco la vertiente legislativa, ya que hemos pasado de 13 países con normas sobre el acceso a la información en los años 90 a cerca de 100 en la actualidad, según señala la UNESCO. En España, la Ley 19/2013 de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIPyBG) se fundamenta en la filosofía del open goverment y los open data (Beltrán Orenes y Martínez Pastor, 2016), y ha conseguido acrecentar el interés sobre estas materias (Sierra Rodríguez, 2018a), convirtiéndolas poco a poco en una realidad (Sierra Rodríguez, 2018b).

Hoy en día la LTAIPyBG ha sido desarrollada y complementada por todas las Comunidades Autónomas (CC.AA.) españolas mediante leyes específicas y por otra serie de iniciativas como planes, leyes, acuerdos, agendas y estrategias de gobierno abierto consultables en Alcaide Muñoz y otros, (2019). Recomendamos examinar los principios de los datos abiertos en la legislación española (Cerillo-Martínez, 2014), o el compendio de normativas asociadas con la reutilización de la información del sector público realizado por González Limón y Rodríguez-Ramos (2019), para un mayor conocimiento de las leyes que regulan los datos abiertos en España.

Todo lo comentado ha generado una tendencia internacional hacia la apertura de datos (Clabo y Ramos Vielba, 2005) y un interés en el estudio de estos datos abiertos u open data, así como de los repositorios que los albergan: los portales de datos abiertos u open data portals. Mostramos a continuación varios de ellos comenzando por una de las investigaciones pioneras, la de Ramos Simón y otros, (2012) que, entre abril y octubre de 2012, analizan diez portales nacionales europeos, siendo el del Reino Unido el que presenta una mejor propuesta y un uso eficiente de los datos públicos.

De gran interés son una serie de investigaciones realizadas fuera de España como la de Thorsby y otros, (2016) que analizan las características y el contenido de los portales de datos abiertos en las ciudades estadounidenses mediante la creación de cinco escalas de valoración, afirmando que los portales se encuentran en una etapa muy temprana de desarrollo y que necesitan una gran cantidad de trabajo para mejorar la ayuda al usuario, las funciones de análisis, y la incorporación de gráficos, siendo el tamaño poblacional (medido por el nivel de recursos disponibles locales) un factor crítico que está asociado a las tres variables dependientes utilizadas. También existen otros trabajos que pretenden rellenar un knowlegde gap en cuanto a la capacidad de los portales de open data para el estímulo de la coproducción ciudadana como Chatfield y Reddick (2017), que analizan los veinte portales locales de datos abiertos de las ciudades más grandes de Australia encontrando variaciones relevantes en cuanto a las posibilidades de generar servicios abiertos o Sandoval-Almazán y Gil García (2012), que muestran, en clave local mejicana, que los portales de Internet están realizando un progreso muy lento de evolución hacia una mayor interacción, participación y colaboración, calificándolo como retórico en algunos casos.

Otros estudios que se ocupan de los datos abiertos a nivel internacional son los resumidos por Vicente-Paños y Jordán-Alfonso (2017) permitiendo analizar aspectos claves de las distintas iniciativas y comparativas entre países como: Open Data Index (https://index.okfn.org/methodology/), Open Data Barometer (https://opendatabarometer.org) u Open Data Monitor (https://opendatamonitor.eu). Destacamos asimismo el informe que publica anualmente (un informe por año para el periodo 2015-2019) el portal de datos europeo sobre el nivel de madurez de los datos abiertos en los estados miembros de la UE, mas Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza, en el que España ocupa la segunda posición (https://www.europeandataportal.eu/es/dashboard#2019) denominado Open Data Maturity. Por su parte, Arquero Avilés y Marco Cuenca (2014) se ocupan de realizar un análisis del Portal de datos abiertos de la Unión Europea centrándose en su contenido, los estándares en los que se basa, así como los principales conjuntos de datos, formatos y aplicaciones que ofrece.

No obstante, preferimos centrarnos en las investigaciones relacionadas con los datos abiertos en España, siendo destacable la existencia de un número reducido de trabajos que son resumidos a continuación en orden cronológico.

Uno de los primeros estudios es el de Curto-Rodríguez (2015) que repasa diversos impulsos del gobierno abierto y de los datos abiertos tanto políticos como de diversos organismos, mostrando un mapa de las principales iniciativas a nivel mundial y español y realizando un análisis comparativo de los portales de las CC.AA. para los meses de noviembre y diciembre de 2013 (y revisión de enero de 2014). Tras valorar la cantidad de información y calidad reutilizadora existente, según el esquema 5 star open data, (Berners-Lee, 2010), señala como líder destacado al País Vasco en cuanto al suministro de información asociada a la transparencia activa. El mismo autor califica como prácticamente intranscendente el efecto de la entrada en vigor de la LTAIPyBG en cuanto a la divulgación en los portales de datos abiertos (Curto-Rodríguez, 2017a) estudiando en profundidad los cambios ocurridos en el periodo 2013-2015 (Curto-Rodríguez, 2017b).

Por su parte Martínez-Méndez y otros, (2014) muestran una visión general de los open data en las administraciones públicas españolas en marzo de 2014, analizando datasets y apps existentes a partir del portal datos.gob.es. El estudio identifica un elevado volumen de categorías temáticas que recogen datos de muy diversos tipos y un reducido nivel de desarrollo de aplicaciones.

Con el título “Datos abiertos en las Comunidades Autónomas y sus mayores ayuntamientos 2014”, la Fundación Orange y Arvo consultores (2014) visita, para el periodo enero-marzo de 2014, los portales de open data españoles elaborando un completo informe. El estudio analiza las 11 CC.AA. con portal aperturado (Andalucía, Aragón, Baleares, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, Galicia, La Rioja, Comunidad Foral de Navarra y País Vasco), siguiendo una metodología basada en tres ejes: los principios de gobierno abierto (transparencia, participación y colaboración); la dimensión técnica, según el esquema 5 star open data; y la dimensión valor, bajo un prisma económico, social y político.

Vicente-Paños y Jordán-Alfonso (2017) realizan, en el año 2016, un muestreo estratificado proporcional de los 7.098 conjuntos de datos existentes en las 15 CC. AA con portal operativo, analizando un total 2.165 datasets y empleando la métrica MELODA (Abella y otros, 2014), para apuntar una excelente facilidad de reúso, ya que el 95% de los datasets presentaban una reutilización avanzada o avanzada con alguna característica mejorable.

Los mismos autores de MELODA (Abella y otros, 2018), tras indicar que Janowicz y otros (2014) afirman que el esquema 5 star open data constituye una adecuada referencia para valorar el potencial de uso de los datos de las instituciones, deciden emplear este indicador para analizar el portal de open data de la ciudad de Barcelona, que en 2017 tenía 425 datos y 3.002 distribuciones. El estudio indica que casi la totalidad de datasets (un 98%) ofrecen formatos dos estrellas (que en general se corresponden a un fichero XLS), o llegan a alcanzar las tres estrellas (85,2%) (que de forma habitual se corresponden con un fichero CSV). Otros estudios a mencionar serían Abella y otros, (2017), que realizan un análisis sobre la reutilización de datos abiertos en España revisando 103 portales operativos, los conjuntos de datos alojados y su uso, o Abella y otros, (2019), que analizan los cambios y avances producidos en los dos últimos años, identificando directrices y emitiendo diversas recomendaciones.

También existe una importante línea de investigación de la información por medios electrónicos relacionada con la transparencia activa. (García-García y Curto-Rodríguez 2018a y 2018b) visitan los portales de datos abiertos, los portales de transparencia y las webs autonómicas en 2013 en busca de los determinantes de una mayor divulgación. El análisis continúa con una exhaustiva revisión en 2017 de los portales de open data (García-García y Curto-Rodríguez, 2019), quienes incorporan posteriormente los portales de transparencia y la web institucional (García-García y Curto-Rodríguez, 2018b). Estos trabajos identifican, de acuerdo con las teorías de la agencia y neoinstitucional, comportamientos de transparencia sincera y de transparencia aparente.

Por último, González-Limón y Rodríguez-Ramos (2019) analizan el cumplimiento por parte de las entidades locales de los 20 datos mínimos acordados por la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), 2017), constatando que tan solo trece ayuntamientos son publicadores en España, de los cuales, solo cumplen con el 100 % de los datasets exigidos Madrid y Zaragoza (si bien el 75 %-90 % es atendido por Gijón, Barcelona, Vitoria-Gasteiz y Bilbao). Recientemente (FEMP, 2019) ha identificado otros 20 conjuntos de datos dejando en un total de 40 los datos mínimos a publicar e indicando cómo deberían ser publicados.

Tras la revisión de la principal literatura relacionada con los portales de datos abiertos en nuestro país, procede contextualizar nuestro estudio. Lo hemos enfocado en las CC.AA. españolas ya que España es un país fuertemente descentralizado, prácticamente cuasifederal (Bastida y otros, 2019), donde las autonomías constituyen el segundo subsector de mayor importancia dentro del sector institucional de las administraciones públicas y con un peso muy cercano al primero, los fondos de la Seguridad Social (Melián González y otros, 2018).

Por ello, las CA.AA. cuentan con un tamaño suficiente que les permite disponer de recursos humanos y financieros para abordar proyectos innovadores como los portales de open data. No obstante, el hecho de que las autonomías sean muy distintas entre sí en población, superficie, nivel de renta, identidad histórica, lingüística y cultural (Subirats, 1995) nos invita a pensar que existirán importantes diferencias en sus iniciativas de datos abiertos, cuestión que valoraremos en el siguiente apartado.

El desempeño de los portales de datos abiertos es un concepto poliédrico. Por ello, hemos creado un indicador que considere diversas facetas: el número de datasets, los servicios digitales desarrollados a partir de dichos conjuntos de datos, las opciones de interacción disponibles en los repositorios, así como diversas funcionalidades que faciliten su utilización.

El trabajo de campo fue realizado a finales de 2019 (diciembre para la cuantificación de los datasets). La Tabla I ofrece los conjuntos de datos de forma comparativa a los existentes en 2013, 2015 y 2017.

A continuación, se recogió el número de aplicaciones disponibles en cada uno de los portales de datos abiertos autonómicos (Tabla II) mostrando, por un lado, el total de aplicaciones ofertadas (muchas de ellas sin relación con la información suministrada por el portal de la CC.AA.) y, por otro, las desarrolladas a partir de los datasets allí alojados, que serán las contempladas por nuestro estudio.

En tercer lugar, nos ocupamos de indagar sobre las posibilidades de interacción habilitadas en los repositorios autonómicos que van a permitir mantener una comunicación bidireccional con los responsables de los portales de open data, como la solicitud de información, las redes sociales o el aviso de novedades (tabla III). El cuarto aspecto a estudiar se muestra en la Tabla IV recogiendo una serie de prestaciones o funcionalidades que permiten un mejor aprovechamiento del portal de datos abiertos.

Los portales de open data son el reflejo de una corriente internacional en favor de la apertura de datos gubernamentales a la que España no ha sido ajena, contando según datos.gob.es, con casi 300 iniciativas operativas. Al ser las CC.AA. el mayor suministrador nacional de datasets, hemos decidido estudiar, a finales de 2019, sus repositorios y valorarlos mediante cuatro apartados diferenciados.

El primer apartado son los datasets existentes, materia prima de la que se nutren distintos proyectos y servicios digitales. La media autonómica de los 14.000 conjuntos de datos encontrados sería de 823 datasets por autonomía, pero la distribución es terriblemente irregular ya que solo tres CC.AA. superan esa media: País Vasco, con casi 5.000 datasets; Aragón, cerca de los 3.000 datasets, y Comunidad Foral de Navarra, próxima a los 1.500 conjuntos de datos existiendo, en el extremo opuesto, autonomías como Extremadura, con tan solo 25 datasets, o Principado de Asturias con 72.

Resulta difícil encontrar negocios donde la materia prima se ofrezca de forma gratuita, pero si aun así esta no se transforma en productos terminados listos para el consumo, el esfuerzo de las administraciones en su puesta a disposición de la información habrá sido estéril. Por ello, es necesario valorar, como segundo aspecto de nuestro estudio, las aplicaciones que han sido elaboradas con los conjuntos de datos de los portales autonómicos, encontrando 92 apps desarrolladas, lo que nos parece un desempeño deficiente, ya que un porcentaje inferior al 1% de los datasets se ven convertidos en aplicaciones. La media autonómica estaría en las 5,4 apps, pero de nuevo apreciamos una importante dispersión, ya que cuatro CC.AA. aportan el 80 % de ellas: dos mediante exclusivo desarrollo interno (Andalucía, con 24 aplicaciones y Cataluña con 16 apps) y dos que se apoyan en el desarrollo externo impulsado por los concursos (Castilla y León y Aragón, con 19 y 13 aplicaciones, respectivamente). Es importante señalar que tan solo cinco de las 92 aplicaciones están relacionadas con el fomento de la transparencia (hallazgo en línea con los reducidos datasets asociados a la rendición de cuentas que se están divulgando).

La tercera sección contempla varias opciones que permiten interactuar con los responsables de los portales abiertos. Tan solo Castilla y León completa las cuatro opciones disponibles (oferta de contacto, blog o herramienta de votación de propuestas, Twitter y sindicación de contenidos vía RSS, o suscripción de novedades), seguida por Cataluña con tres. En el extremo opuesto estarían nueve CC.AA. con tan solo un ítem completado, lo que pone de manifiesto la mayoritaria desatención de este apartado.

El cuarto aspecto, por el contrario, presenta una mejor valoración, siendo el diseño moderno y funcional de los portales de open data el ítem más atendido por las autonomías. Encontramos dos CC.AA. (País Vasco y Andalucía) que ofrecen las cinco utilidades buscadas; otras siete autonomías que ofrecen cuatro opciones; y seis CC.AA. que completan tres de los ítems. Tan solo Asturias y Extremadura ofrecen una única funcionalidad.

El ranking autonómico global elaborado pondera esos cuatro apartados de forma decreciente. Puesto que la principal función de los portales de open data es centralizar, clasificar, ordenar y hacer más accesible los conjuntos de datos allí albergados, el mayor porcentaje (40 %) se le asigna al número de datasets existentes. Un porcentaje del 30 % se reserva a las aplicaciones elaboradas en base a esos conjuntos de datos, un 20 % a las posibilidades de interacción habilitadas en el portal y el 10 % restante a las diversas funcionalidades existentes.

Conseguimos, de esta forma, valorar los portales de datos abiertos de las autonomías españolas como en su día hicieron otros autores. En 2013 pudimos observar que “Open Data Euskadi es ejemplar y ha marcado el camino a otras como Cataluña, Navarra, Castilla y León o, más recientemente, Aragón, que quieren seguir sus pasos” (Gestores Públicos, 2013). Para la Fundación Orange y Arvo Consultores y Tecnología (2014), solo Aragón, Cataluña y País Vasco (de entre las 11 CC.AA. con portal operativo) eran merecedoras de recibir un galardón positivo a nivel global. Los líderes autonómicos eran, según el estudio de Vicente-Paños y Jordán-Alonso (2017), Aragón, Cataluña, Navarra y País Vasco.

Nuestra investigación llega a conclusiones muy parecidas a las anteriores, aunque emplee una métrica más completa, distintas ópticas y diferente horizonte temporal. Las mejores CC.AA. son País Vasco, Aragón, Castilla y León, Andalucía y Cataluña (6,38 - 5,70- 5,57- 5,45 - y 4,77 puntos, respectivamente). Les siguen, con una puntuación netamente inferior a los cinco puntos, la Comunidad Foral de Navarra, Galicia, Comunidad de Madrid (3,33 - 2,47 y 2,44), y otras cuatro CC.AA. que reciben entre uno y dos puntos: Comunidad Valenciana, Canarias, Castilla-La Mancha, Islas Baleares (1,50 - 1,45 - 1,32 y 1,25 puntos, respectivamente). Cierran la clasificación Principado de Asturias y Extremadura que no llegan a alcanzar ni el 10 % de la puntuación máxima otorgable (0,76 y 0,72 puntos).

Es notorio que las puntuaciones son bajas y que la valoración global presenta, al igual que la desagregada por apartados, grandes diferencias autonómicas. País Vasco es líder en cuanto a datasets, Andalucía presenta un mayor número de aplicaciones, Castilla y León una mayor atención a las opciones de interacción y, Andalucía y País Vasco las que cuentan con un portal más funcional. Como vemos, no hay ninguna Comunidad Autónoma que destaque en todos los apartados, resultando curioso, que País Vasco, que ofrece más de un tercio de los conjuntos de datos, solo cuente con tres aplicaciones desarrolladas.

Es necesario señalar una doble limitación en el presente estudio. Por un lado, que se trata de una instantánea que quedará obsoleta (aunque nos habilite la posibilidad de realizar futuras valoraciones que permitan mostrar la evolución autonómica); y por otro, que el análisis descriptivo se basa en un indicador propio no exento de cierta subjetividad que pueda provocar que determinadas personas echen en falta algún apartado, que piensen que sobra alguno, o incluso que la ponderación aplicada es susceptible de mejora.

En todo caso, hemos pretendido elaborar una herramienta de carácter sintético, que cuantifique cuatro aspectos de los portales de datos abiertos autonómicos españoles, llenando un vacío en la literatura y habilitando múltiples líneas de investigación a seguir. Por ejemplo, valorar no solo el número de datasets, sino su facilidad reutilizadora (formatos y licencias en que se suministran), considerar, además de las aplicaciones existentes, el número de descargas o su grado de uso (lo que podría ser un proxy de su utilidad) o incorporar otras variables no cuantitativas (como la presencia de herramientas de marketing que favorezcan el empleo de la información y/o de los servicios digitales). De gran interés nos parecería abordar los determinantes que pudieran estar asociados a las diferencias observadas en las autonomías o desarrollar un análisis clúster con el cometido de identificar distintas tipologías subyacentes. La elaboración de una comparativa con otros países también sería muy necesaria, ya que permitirá valorar la situación real de España en cuanto a sus portales de datos abiertos. Estamos seguros que alguna de estas posibilidades se llevará a la práctica.