Multitud de datos de las administraciones públicas se han puesto en los últimos años a disposición de los ciudadanos. Primero a través de la web institucional, y luego a través de portales de datos abiertos o de portales de transparencia. Su razón se ha encontrado en las crecientes demandas de transparencia de los ciudadanos y en el impulso que ha recibido el concepto de gobierno abierto con su énfasis en los datos públicos abiertos u open data como fuente de transparencia, participación y colaboración. Multitud de datos han pasado a estar a disposición de la ciudadanía en formatos digitales reutilizables y con licencia abierta, y con base en ellos terceros ajenos a la administración pública han podido construir aplicaciones, visualizaciones o, simplemente, informaciones.

Los escenarios en los que a las administraciones y gobiernos se les demanda transparencia y rendición de cuentas son tantos como los ámbitos en que desarrollan sus actuaciones y cómo estas intervienen en las vidas e intereses de individuos y organizaciones. Pero de todos ellos, el ámbito presupuestario resulta el más básico y sirve como cimiento de todos los demás. El presupuesto es una herramienta básica de gestión pública que supone la expresión detallada económica, financiera y contable de las políticas desarrolladas por una administración durante un año natural, tanto a nivel de previsión como de ejecución realizada. Es por ello que se encuentra en el corazón del proceso democrático de legitimidad y rendición de cuentas, ya que es la imagen y registro de los recursos que los gobiernos obtienen de los ciudadanos y el uso que hacen de ellos tratando de ser eficientes, eficaces y equitativos y evitando cualquier abuso de poder tanto en las decisiones gubernamentales como en las operaciones de las administraciones públicas como herramientas de política y gestión.

De manera general la rendición de cuentas de los gobiernos se modeliza en dos ramas (O’Donell, 1994): horizontal o vertical. El modelo horizontal son las condiciones que los gobiernos y sus administraciones se imponen jurídicamente a sí mismos, y suponen el control de unos órganos de la administración pública sobre otros; es un control de expertos para técnicos, por tanto, para público reducido, aunque en una democracia representativa supone control y rendición de cuentas indirectos a la ciudadanía. No obstante, su documentación y resultados suelen ser lejanos al ciudadano común y de difícil comprensión dado su tecnicismo. Por el contrario, el modelo vertical es más directo y supone una rendición de cuentas enfocada a la ciudadanía que aprobaría o desaprobaría las acciones gubernamentales mediante el uso de vías participativas y de debate públicos, acciones de protesta u apoyo y, finalmente, el proceso electoral. No obstante, como la práctica demuestra, el proceso vertical necesita también de intermediarios que interpreten y faciliten el acceso a los datos e informaciones. Y aquí es donde la sociedad se está enfrentando de manera exponencialmente creciente a problemas de noticias falsas, manipulaciones y desinformación, que amenazan con pervertir seriamente su normal funcionamiento democrático.

Esta investigación profundiza en el uso de tecnología digital de carácter cívico para facilitar el acceso y comprensión a los ciudadanos de una documentación de carácter técnico como es el presupuesto de las administraciones públicas, que debería ser un elemento de uso frecuente en el debate ciudadano, manejable por los sectores de la población interesados en lo público, comprensible en sus contenidos y totalmente accesible a través de la tecnología digital. Nuestro objetivo es doble: (1) facilitar futuros procesos de implantación de esta tecnología en las administraciones públicas; (2) reenfocar el debate académico sobre divulgación de datos abiertos, en nuestra opinión excesivamente centrado en la simple oferta informativa, incorporando aspectos relativos a los medios técnicos, usos y usuarios. A tal fin, en los siguientes apartados presentaremos una breve exposición teórica respecto a la necesidad y uso de la tecnología cívica de visualización presupuestaria para comunicar información técnica compleja a los ciudadanos más allá del paradigma de los datos públicos abiertos. Posteriormente, formularemos unas preguntas de investigación que consideramos pertinentes para la evaluación de esta tecnología. Finalmente, basándonos en los datos empíricos obtenidos mediante cuestionario entre los responsables de la implementación de esta tecnología, responderemos a las preguntas y estableceremos unas conclusiones que resulten útiles tanto para investigadores como para potenciales responsables de futuras implementaciones de esta tecnología.

La relación gobiernos-ciudadanos se ha visto marcada en los últimos años por el auge del paradigma denominado gobierno abierto, un nuevo escenario de relación entre gobiernos y ciudadanos basado en la transparencia para fomentar la participación y la colaboración entre administraciones y ciudadanos. Como herramienta básica de comunicación emplea los denominados datos abiertos u open data, persiguiendo alterar el equilibrio de información en favor del ciudadano en la problemática de agencia en que se enmarcan transparencia y control (García-García, 2014). Son numerosas las definiciones de lo que supone el gobierno abierto, que ha evolucionado desde el planteamiento inicial de Parks (1957), como una simple apertura pública de información antes custodiada por los gobiernos, a un planteamiento más ambicioso que aúna la tecnología digital con la filosofía del software libre y el poder de Internet para mejorar la innovación, eficiencia y flexibilidad de los gobiernos (Yu y Robinson, 2012).

Clarke y Francoli (2014) afirman que en esta transformación el término gobierno abierto ha devenido en un mutante semántico, siempre relacionado de una manera u otra con transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, participación, mejor gobierno o crecimiento económico, dependiendo del gobierno que invoque el término. Por ello, en la práctica nos enfrentamos a múltiples definiciones de gobierno abierto, y como consecuencia también de datos abiertos para el ámbito presupuestario. Los compendios de ambas definiciones de Clarke y Francoli (2014) y Gray (2015) se centran en sus aspectos legales y técnicos. Muestran coincidencia en las definiciones, pero no así en su aplicación práctica, que se movería entre el alto valor moral de la transparencia financiera y presupuestaria por sí misma, con independencia del método concreto que se aplique para alcanzar este fin, y el valor intrínseco de los datos abiertos como materia prima para potenciales reutilizadores independientemente del uso que se les pueda llegar a dar. De acuerdo con Gray (2015), oscilar hacia un extremo u otro sería una consecuencia de las agendas políticas y su visión de la política fiscal.

En todo caso, la información presupuestaria fue de la primera en ser divulgada por los gobiernos como parte de su estrategia de apertura basada en la Red (Moon, 2002; Cárcaba García y García García, 2003; Torres y otros, 2005; Chen y otros., 2006). Inicialmente, en la década de los 2000 estos datos eran simplemente publicados en las webs institucionales de los gobiernos y administraciones, bien en HTML o en documentos PDF. A medida que avanzaba la siguiente década pasaron a ser divulgados en portales de transparencia o en portales de datos abiertos, en función de que se ofrecieran documentos PDF con el presupuesto íntegro o formatos estructurados bajo licencias libres que permitieran su reutilización, si bien en ocasiones ha primado más el continente tecnológico que el contenido informativo para aparentar avances en transparencia y rendición de cuentas que no se han correspondido con deseos sinceros (García-García y Curto-Rodríguez, 2018). En este sentido, una de las problemáticas asociadas a la divulgación sería el nulo análisis de la demanda de información presupuestaria suministrada como datos abiertos y el amplio desconocimiento existente sobre cómo, para qué y con qué fin se usa (Gray, 2015). Este hecho probablemente entronque con el problema de la relación entre transparencia y rendición de cuentas como un problema de caja negra (Meijer, 2013), pues pareciendo evidente una relación entre ambas la literatura académica no ofrece conclusiones generales sobre sus efectos.

No obstante, la verticalidad a la que se enfocan las políticas de gobierno y datos abiertos no es absoluta ni directa hacia el conjunto de los ciudadanos. Tal vez ello sea una causa más del problema definido por Heald (2012) como los missing users (usuarios perdidos), describiendo la diferencia entre las expectativas y el uso real en la divulgación de información pública. El papel del experto como intermediario entre los datos y documentación originales y el público objetivo sigue vigente, tanto mediante los tradicionales medios de comunicación de masas como a través del activismo de datos (Fuchs, 2010; Gutiérrez, 2018) e incluso de formas híbridas entre ellos. Tal y como explica Baack (2015), los activistas de datos han contribuido a reformular las relaciones de agencia entre gobiernos y ciudadanía, mediante la aplicación de los valores del software y cultura libre a la creación y uso de los datos; en este proceso habrían revalorado a los mediadores como necesarios para hacer los datos más accesibles, y contribuido a transformar el periodismo para recuperar su lugar natural de intermediario y contrapoder. Resulta evidente que por mucho que se facilite el acceso a los datos y documentos originales, su plena comprensión y contextualización puede seguir requiriendo de unos conocimientos y disponibilidad de tiempo de los que el ciudadano no dispone. En este sentido, en las dos últimas décadas, con base en la libertad que la Red otorga para las actuaciones coordinadas de ciudadanos, pero también de grupos de interés, han surgido nuevos modelos comunicativos con una capacidad mejorada para la defensa y promoción de puntos de vista particulares y para impulsar el debate político, y que evitan los marcos sociales y organizativos de los medios de comunicación tradicionales. Así es como un proceso inicialmente considerado como positivo por su poder para reducir asimetrías informativas (Benkler, 2011), o al menos no necesariamente negativo, ha empezado a condicionar el modelo vertical de rendición de cuentas y el debate político en general. No obstante, la emergencia de los fenómenos de fake news y desinformación ha puesto en jaque a este proceso.

Por fake news se entienden aquellas informaciones inventadas que replican las formas de divulgación clásica de los medios de comunicación, pero no sus procesos internos editoriales para asegurar la corrección y credibilidad que en el pasado han tenido gran relevancia en equilibrar libertad y responsabilidad de prensa (Lazer y otros, 2018). Si bien el término ha adquirido una cierta notoriedad, no captura toda la complejidad de las formas de manipulación informativa (Nielsen y Graves, 2017). Por ello, es más riguroso hablar de desinformación, refiriéndose al proceso de generación y divulgación de informaciones erróneas, tendenciosas, falsas o imprecisas y, en particular, cuando éstas se difunden por medios digitales tales como algoritmos propietarios o bots que actúan de agentes de actores políticos tratando de manejar sutilmente a la opinión pública (Woolley y Howard, 2016). De manera general, los algoritmos de las grandes plataformas sociales premian a los usuarios que basan sus contenidos en ruido y emociones fuertes, permitiendo a grupos reducidos posicionarse de manera central en el debate e interrelacionarse mucho más con los grupos de indecisos (Johnson y otros, 2020). La creciente transformación de la Red en un campo de batalla político acentúa el problema de la desinformación y sus negativas consecuencias, especialmente cuando se combina con publicidad personalizada en redes sociales y plataformas de búsqueda según datos personales recogidos de los ciudadanos sin su consentimiento. Por ello, en un mundo interconectado y con una creciente polarización política, la desinformación ha adquirido niveles de complejidad y escala sin precedentes (Wardle y Derakhshan, 2017). Especialmente impulsadas por las casi nulas barreras a la difusión que ha generado la tecnología digital de mensajería y redes sociales, y por el respaldo implícito de los usuarios hacia sus contactos y entorno que suponen los actos de compartición o calificación positiva como me gusta y likes. Por estas vías, la desinformación se difunde más rápidamente y a través de más individuos que las informaciones veraces, particularmente cuando su temática es de carácter político (Vosoughi y otros, 2018) y logra elevarse a la categoría de meme, entendida como una idea de fácil contagio que logra captar la atención y guiar el comportamiento y opinión basándose en las emociones humanas (Rodríguez, 2013).

Además, cuando en este proceso se encuentran cifras, como es el caso de los gastos e ingresos de los gobiernos en sus acciones políticas, juega un importante papel el sesgo cognitivo definido como efecto ancla por Kahneman (2012). Este fenómeno consiste en que la primera cifra recibida ancla el pensamiento y condiciona a ella el futuro juicio y acción del receptor, con independencia de su veracidad. Por ello, en un entorno de sobrecarga informativa, que los gobiernos y administraciones ofrezcan datos e informaciones de una forma sencilla, accesible y contextualizada es prácticamente un requisito para lograr los objetivos de transparencia y rendición de cuentas, tal y como describió el estudio de Worthy (2015) al respecto del impacto de los datos abiertos en Reino Unido. Así, uno de los muchos usos que se les ha dado a los datos abiertos ha sido crear visualizaciones que faciliten su comprensión y contextualicen sus contenidos. En esta misión, los gobiernos fueron manifiestamente superados por el activismo de datos que se fue desarrollando paralelamente a la divulgación de datos por los gobiernos. Estos activistas, individuos u organizaciones, no sólo desarrollaron contenidos en base a los datos, sino también herramientas digitales que distribuyeron como software libre y que permitieron revelar el valor cívico de los datos superando formas de exclusión y permitiendo a la ciudadanía tomar sus propias decisiones y actuar en consecuencia, pues el acceso a la información no permite sólo tener conocimiento sino usarlo en el propio interés (Gutiérrez, 2018). Sin embargo, a pesar de estas experiencias debemos evitar caer en la trampa del solucionismo tecnológico (Morozov, 2013) y tener presente que la mera aplicación de la tecnología digital a un problema no es necesariamente la solución de este, sino que deberemos conocer todo el marco de referencia y acción en el que se circunscribe. Asimismo, tampoco debemos caer en la trampa de que para ejercer un derecho ciudadano no baste con tenerlo reconocido, sino que se haya de utilizar un elemento tecnológico sin el cual su ejercicio deviene imposible (de la Cueva González-Cotera, 2019), por lo que las soluciones de visualización han de entenderse como un añadido a todos los derechos históricamente reconocidos respecto a la transparencia y rendición de cuentas.

Las herramientas de visualización presupuestaria permiten explorar fácilmente los presupuestos públicos y comprender y contextualizar los gastos e ingresos que definen las políticas y actuaciones de las distintas administraciones públicas. Todas estas visualizaciones generan una vista global de los gastos y los ingresos a partir de la cual se puede ir descendiendo jerárquicamente de mayores a menores niveles de detalle y examinar la participación sobre el total, así como su evolución temporal. Es especialmente destacable que, aunque sea facilitado en la descarga de los datos, se abstrae parcialmente la complejidad de la información técnica presupuestaria centrando la visualización en políticas (estructura económica y funcional del presupuesto: cómo se gasta y en qué se gasta) en vez de en órganos de ejecución presupuestaria (estructura orgánica). Resulta evidente que este tipo de herramientas gráficas facilitan el examen, la comparación y la contextualización de la información a personas con menores conocimientos en materia presupuestaria. A modo de ejemplo, pueden consultarse los Presupuestos Abiertos del Ayuntamiento de Madrid [1] o los Datos Económicos de la Diputación de Castellón [2].

En el caso de los conjuntos de datos abiertos, el grado de reutilización que permiten de la información es mayor, pero requieren de un cierto conocimiento de herramientas informáticas de tratamientos de datos. Los datos abiertos tienen como objetivo facilitar su reutilización para elaborar informaciones o visualizaciones más complejas, y presuponen que el usuario que accede a ellos tiene conocimientos presupuestarios, pero también sobre herramientas de software para poder operar con ellos. Por el contrario, la visualización de información permite que datos complejos puedan cobrar sentido, y como complemento a las representaciones textuales o verbales ofrecen un amplio potencial para servir de apoyo al conocimiento y a la comunicación en temáticas complejas como son los presupuestos de las administraciones publicas. Su objetivo principal está en facilitar la comprensión a personas no versadas en la materia de las cantidades consignadas para determinadas políticas y partidas mediante una comparativa con otras políticas y partidas del mismo periodo o anteriores a través de su evolución. No obstante, ambas formas de divulgar son preferibles al clásico documento PDF que exige de conocimientos presupuestarios para su comprensión, no permite un sencillo examen, comparación o contextualización, ni además permite su tratamiento con herramientas digitales para extraer datos y construir informaciones.

Por todo ello, con base en la literatura expuesta, nos planteamos cinco preguntas de investigación (ver tabla 1) que consideramos básicas para orientar cualquier investigación posterior sobre el uso de herramientas de visualización de la información presupuestaria en procesos de gobierno abierto, así como su implantación práctica en administraciones públicas. Su respuesta nos permitirá conocer para la fase de planteamiento del proyecto implantación de quién parte la iniciativa, con qué objetivos y si han existido barreras relevantes técnicas o económicas; y para la fase de uso quiénes han sido los usuarios reales respecto a los inicialmente planteados y si existen riesgos que amenacen la continuidad del proyecto.

La investigación se ha centrado las dos principales herramientas de visualización en uso en las administraciones españolas. La primera es “Presupuesto Abierto de Aragón - Aragón Open Budget”, la más extendida entre las administraciones públicas españolas. La aplicación fue producida en el marco del proyecto Aragon Open Data [3] con licencia de software libre European Union Public Licence 1.1 que otorga libertad de uso, reutilización, adaptación y modificación con la única condición de mantener el código fuente resultante también como software libre. Con frecuencia, esta aplicación se encuentra también denominada como “Dónde Van Mis Impuestos” (DVMI), nombre empleado para la herramienta por la Fundación Ciudadana Civio, que fue su desarrollador para el proyecto Aragon Open Data y que realiza la mayor parte de las adaptaciones para las administraciones españolas [4]. Esta última denominación es la que generalmente se encuentra en las webs institucionales para la herramienta, combinada con otras como por ejemplo “Cuentas Claras” o “Presupuestos Visuales”. La determinación de la población objeto de estudio se centró en la herramienta con independencia del nombre que recibiera por parte de la administración, quedando integrada por las 32 administraciones públicas españolas que en mayo de 2019 la tenían en uso en su web institucional y la mantenían actualizada (6 comunidades autónomas, 24 ayuntamientos y 2 consejos insulares). La cobertura de la herramienta sería de cerca de 17 millones de habitantes, algo más de un tercio de la población española, que podían emplear la aplicación para visualizar los presupuestos de sus administraciones locales y/o autonómicas.

La segunda herramienta en estudio es el visor “Con Mis Impuestos” (CMI) desarrollado por la empresa española Idi Eikon para su plataforma de servicios de gobierno abierto “Governalia”. En este caso nos encontramos ante un software no libre sino privativo, pero con funcionalidad muy similar a DVMI. Pero a diferencia de este, el uso de CMI se encuentra mayoritariamente concentrado en el entorno geográfico de la costa mediterránea española en administraciones generalmente de menor tamaño. La población en estudio comprendió a las 24 administraciones públicas españolas que en mayo de 2019 tenían la herramienta CMI en uso en su web institucional y la mantenían actualizada (2 diputaciones provinciales, 1 consejo insular y 21 municipios). La cobertura de CMI es de cerca de 2,7 millones de habitantes, aproximadamente el 6% de la población del país.

Como herramienta de investigación se empleó un cuestionario con preguntas estructuradas, principalmente escalas Likert o respuesta múltiple o respuesta abierta cuando procediera. Estas preguntas fueron construidas sobre la base de las preguntas de investigación expuestas en el apartado anterior y de las principales teorías de adopción de tecnologías de la información. La discusión de estas teorías excede el ámbito de este artículo, pero para el lector interesado en sus características y evolución recomendamos la revisión crítica de Tarhini y otros. (2015). El cuestionario se dirigió a los responsables de la aplicación de visualización, definidos como aquellas personas con capacidad de decisión y responsabilidad sobre la herramienta, su implantación, mantenimiento, actualización o retirada. A lo largo del mes de mayo de 2019 el cuestionario se hizo llegar al responsable de cada administración por correo electrónico facilitando una URL para la recogida de datos y, posteriormente, por correo postal a aquellas entidades de las que no se hubiera obtenido respuesta tras un recordatorio. La recogida de respuestas finalizó días antes de la formación de los nuevos gobiernos surgidos de las elecciones del 26 de mayo de 2019, evitando un posible sesgo de respuesta por la llegada de nuevos responsables.

La tasa de respuesta fue en total de 38 entidades, compuesta de la totalidad de las comunidades autónomas y más de la mitad de los municipios en estudio. Desglosada por herramientas, la respuesta fue del 75% para DVMI (24 de 32 administraciones: 6 comunidades autónomas y 18 municipios) y del 58,33% para CMI (14 de 24 administraciones: 2 diputaciones provinciales, 1 consejo insular y 11 municipios). Creemos que la diferencia en las tasas de respuesta es debida principalmente a la diferencia de tamaño de las distintas administraciones, debido a que los adoptantes de CMI son mayoritariamente administraciones de menor tamaño comparadas con las adoptantes de DVMI. Esta idea se ve reforzada por el pleno en la tasa de respuesta de comunidades autónomas, diputaciones provinciales y municipios de mayor tamaño, tanto para DVMI como para CMI.

Para las respuestas basadas en escalas Likert, se ha empleado la mediana interpolada como medida de tendencia central (Young y Veldman, 1972; Kiess y Green, 2009). En todos los casos se ha tenido en cuenta la dispersión de los resultados a través de la desviación típica y rango intercuartílico.

En este apartado ofrecemos los resultados obtenidos para las preguntas de investigación planteadas.

Las herramientas de visualización presupuestaria rebajan los niveles de conocimiento requeridos de los ciudadanos para acceder, comprender y contextualizar la información presupuestaria. Por ello, son un instrumento óptimo para la rendición de cuentas vertical a los ciudadanos, sin perjuicio de los canales clásicos formales. Nuestra investigación recogió datos por medio de un cuestionario a los responsables de las dos principales herramientas empleadas por las administraciones españolas. La tasa de respuesta global del 75% nos permite afirmar la bondad de nuestros resultados, así como su capacidad de orientación para futuras experiencias de implantación.

Los resultados nos muestran un bajo interés de la ciudadanía por los datos presupuestarios abiertos, así como la necesidad de disponer de intermediarios o de desarrollar interfaces que permitan el acceso a los datos y su contextualización. También coinciden con la literatura en la no existencia de un usuario medio de los datos, sino en grupos con interés muy específico en determinadas informaciones particulares (Gray, 2015; Worthy, 2015), lo que hace que el uso de la herramienta sea muy inestable y dependiente de las cambiantes necesidades informativas de esos grupos. El escaso número de usuarios no debe identificarse necesariamente con escaso interés en los datos, sino con la todavía existente necesidad de disponer de expertos que puedan crear y contar una historia al público en base a los datos; por ello, aunque estos datos sean mucho más accesibles que en la era predigital o en los años tempranos de la divulgación en línea, es todavía necesario que los datos sean obtenidos, contextualizados, interpretados y canalizados hacia las personas legas en la materia. Esto implica una inversión en tiempo y recursos que el ciudadano, destinatario final de la rendición de cuentas, no puede enfrentar solo (y, quizá, tampoco debe) y para lo que necesita de intermediarios, normalmente periodistas y otros grupos ciudadanos que realizan las mismas funciones y canalizan los datos ya procesados como información hacia los medios de comunicación. Por ello, no debemos calificar a los escasos usuarios como un fracaso de la herramienta sino simplemente señalar que probablemente el foco y las expectativas se han puesto en el grupo de usuarios equivocado, lo que puede contribuir a explicar el fenómeno de caja negra (Meijer, 2013). A pesar de ello, el software estaría cumpliendo con su objetivo de crear nuevas vías de acceso a los datos que de otro modo precisarían de un mayor número de expertos en la cadena de obtención y contextualización, reduciendo así el uso de los denominados brokers de información (Heald, 2003) y rebajando las asimetrías informativas. Como afirman Royo-Montañés y Benítez-Gómez (2019), para que los datos abiertos sean un catalizador de cambio social no es suficiente con divulgarlos en portales de datos abiertos, sino que también se deben profundizar todos los aspectos que fomentan su utilización para un público no experto. Por ello, tampoco ha de olvidarse el papel de estas tecnologías cívicas en el impulso de la dimensión política ciudadana de conceptos aparentemente corporativos como el de smart-city, donde pueden estar al servicio del empoderamiento ciudadano en el derecho del acceso a la información y en procesos de toma de decisiones participativos, abiertos y transparentes; particularmente en el ámbito de los gobiernos más cercanos a los ciudadanos (Charnock et al., 2019).

También destacamos las brechas de expectativas detectadas. De manera general, los responsables de las herramientas creen que ellos se preocupan más que sus administraciones por atender a la demanda ciudadana de información, por la reusabilidad de los datos y por su oportunidad temporal. Ello es consistente con lo descrito en la literatura de que muchas iniciativas de datos abiertos existen y se mantienen gracias al esfuerzo de personas concretas más allá de cualquier estrategia o programa de gobierno abierto o rendición de cuentas (García-García y Curto-Rodríguez, 2019), poniendo la carga de estas iniciativas más en factores individuales que colectivos. La segunda brecha de expectativas es la creada entre los usuarios teóricos (ciudadanos) y los usuarios reales (medios de comunicación y grupos políticos), que pudiera resultar en que no se vieran satisfechos indicadores de éxito preestablecidos, ralentizando o impidiendo la difusión de estas herramientas a otras administraciones. Todo esto, unido a la dificultad operativa de conciliar la cambiante estructura presupuestaria con las estructuras de datos requeridas por las herramientas, y con la declarada aspiración de buscar la excelencia, refuerza nuestro temor de que existe un serio riesgo de amenaza vital para el futuro de las herramientas de visualización presupuestaria.

En un sentido positivo, destaca la independencia de la herramienta de los condicionantes financieros o tecnológicos, en el caso de DVMI en parte por ser software libre y por las expectativas de continuar con mejoras y adaptaciones particulares por cuenta propia, y tanto en el caso de CMI como DVMI por ser la inversión de puesta en marcha generalmente pequeña. No obstante, no queremos dejar de destacar la implementación en algunos municipios de menos de 15.000 habitantes para los que la inversión sí resulta significativa y constituye una clara apuesta por la transparencia y rendición de cuentas. En este sentido, nuestros resultados apuntan a distintos planteamientos en la adopción y uso de estas herramientas según el tamaño, algo que debemos considerar como normal dada la cercanía al ciudadano en las administraciones de menor tamaño y su menor capacidad de recursos que les puede llevar a optimizar los usos del software ya disponible.

El impulso mayoritariamente político a la implementación también es otro de los resultados que merece una reflexión, especialmente unido a la brecha de expectativas sobre los usuarios, ya que desconocemos hasta que punto la adopción de una tecnología cívica puede resultar influenciado por modas. Así, podríamos encontrarnos no tanto ante el deseo de ser transparentes ante la ciudadanía como ante la réplica de experiencias que hayan recibido una sustancial atención mediática cuando fueron puestas en marcha en otras administraciones, con independencia de cualquier fijación de objetivos y evaluación de resultados. Entonces, la adopción de la herramienta se convertiría en un caso particular del fenómeno conocido como openwashing (Heimstädt, 2017). En cualquier caso, dado el reducido coste de la implementación y la relevancia de los datos ofrecidos, creemos que es algo que siempre debería de existir, lo que nos lleva a plantearnos las razones por las que tan pocos gobiernos ofrecen este tipo de visualizaciones en sus webs institucionales. En este punto, no podemos sino coincidir con González-Limón y Rodríguez-Ramos (2019) en el positivo papel de la regulación de la transparencia y de la información pública para la aparición de reutilizaciones prácticas de los datos abiertos, aunque siga existiendo una gran carencia en la difusión, si bien creemos que, como muestran los resultados, unos responsables públicos proactivos en busca de la excelencia pueden actuar como un complemento positivo a lo dispuesto en las diferentes normativas.

Los resultados también revelaron la existencia de uno de los problemas emergentes para los expertos en datos públicos abiertos, que se manifiesta cuando la publicación de datos se extiende en volumen y en el tiempo: su gobernanza, definida como la interacción de reglas, estándares, herramientas, principios, procesos y decisiones que influyen sobre qué datos son liberados, cómo y por quién (Brandusescu y otros 2019). Este fenómeno se nos manifestó claramente cuando en los comentarios a las preguntas, reiteradamente los responsables mencionaban la problemática de homogeneizar la cambiante estructura de los presupuestos entre años para permitir las comparativas. En general, no parecían existir procedimientos claros sobre cuándo debería realizarse esta tarea, si debiese formar parte del proceso presupuestario en sí mismo, o quién y como debería ser el responsable de llevarla a cabo. Nos encontramos ante un problema de gobernanza que en el largo plazo pudiera comprometer el uso de estas herramientas o actuar como una barrera a su expansión a nuevas administraciones, pues realmente constituye un coste oculto pagadero en tiempo de recursos humanos. Y, generalmente, todas las manipulaciones manuales de datos o manipulaciones con software no específico requieren de tareas repetitivas de escaso valor añadido que con el paso del tiempo tenderán a ser descuidadas y abandonadas a medida que el impulso inicial del proyecto decae (Abella y otros, 2019). En consecuencia, buena parte de los deseos de proactividad y excelencia unidos a estos proyectos deberían enfocarse a solventar este problema de gobernanza. Los adoptantes de herramientas de visualización presupuestaria deberían extender sus estrategias de transparencia y rendición de cuentas a los procesos operativos en torno a ellas, desarrollando, si fuera necesario, nuevas rutinas y procedimientos e incluso aplicaciones de software para reducir o erradicar estos costes ocultos.

En resumen, las aplicaciones de visualización presupuestaria son una tecnología cívica innovadora que, debido a su capacidad para reducir las asimetrías informativas, debería extenderse entre las distintas administraciones públicas. Sin embargo, deberíamos evitar caer en la trampa del tecnofetichismo otorgando a las tecnologías digitales propiedades casi mágicas para mejorar la transparencia de los gobiernos, especialmente en el campo de la eficiencia divulgativa. Como con cualquier otra tecnología, existen una serie de factores que deben ser controlados para obtener resultados eficaces. El Premio Nobel de Economía Ronald Coase afirmó que los aspectos del sistema económico que son difíciles de medir tienden a descuidarse (Coase, 1994). Tan sensata afirmación debería extenderse a aquellos aspectos difíciles de comunicar, para impedir que la ciudadanía descuide sus legítimos derechos de evaluación y control de gobiernos y administraciones.