Cuando hablamos de información del sector público nos referimos a un concepto que comprende básicamente dos realidades diferentes. Además de toda la actividad de publicidad de la actuación administrativa, incluye todos los documentos generados en el desarrollo de las funciones públicas que dicho sector tiene encomendadas. Reconocemos la dificultad de reducir la información pública a estas dos categorías, dada la complejidad y la falta de homogeneidad de las funciones administrativas y de la misma conceptualización del Derecho Administrativo que ha sido objeto de vivo debate a lo largo de todo el siglo XX y que no tiene visos de terminar en los tiempos actuales dadas las transformaciones económicas, jurídicas y sociales que se están produciendo, tanto a nivel global como en la relación directa entre el ciudadano y los organismos públicos (Garrido Falla, 1973, 25-63 y la amplísima bibliografía allí citada; y Cosculluela, 2009, 468-9). La naturaleza de toda esta información es variada como resultado de la aplicación de las tecnologías y está generando incertidumbres en conceptos hasta hoy día sólidamente asentados. 


Frente a la tradición opaca de la administración burocrática, basada en el principio del secreto (Friedrich, 1975, 120-130), la información del sector público se caracteriza por su carácter proactivo, es decir las instituciones públicas la ofrecen a la sociedad antes de que el ciudadano la solicite; otra característica es la multiplicidad de canales utilizados para distribuirla: medios telefónicos, telemáticos y electrónicos. Un SMS es rápido, económico y directo para recibir información de la administración, los portales Web de las instituciones públicas reúnen información sobre la estructura, funciones, organización y directorio de las mismas; además de los servicios que presta a los ciudadanos, incluidos los de archivo, biblioteca y publicaciones cuyos catálogos se pueden consultar on-line; trámites administrativos que pueden realizarse por medios electrónicos, legislación que los soporta y procedimiento, paso a paso, para que el interesado pueda iniciar las gestiones de forma no presencial; amén de las innumerables bases de datos de acceso público que este sector crea y pone a disposición de la sociedad (Bases de datos de libre acceso: 2008, origen del actual catálogo en línea del Gobierno de España, accesible en www.datos.gob.es). 


Toda esta información se presenta en muy diferentes formatos: texto, hoja de cálculo, pdf, bases de datos... y se obtiene de fuentes externas e internas. Las primeras aportadas por la sociedad, de forma involuntaria en la mayoría de los casos, a partir de los numerosos datos que los ciudadanos y el sector privado proporcionan casi a diario a las instituciones públicas; las internas se producen en el desarrollo de la gestión que los organismos tienen encomendada. 


Todo este cúmulo de soluciones forma un acervo que denominamos información del sector público, aunque su falta de homogeneidad es evidente y su utilidad para los ciudadanos también. La primera consecuencia del cambio impuesto por las tecnologías y las demandas de los ciudadanos de una información fluida y de calidad es que se ha difuminado la diferencia que establecía el constitucionalismo tradicional entre la función administrativa y la función política de gobierno, en base a la cual la información derivada de la primera se resolvía a través de los mecanismos de notificación y publicación, mientras que la segunda, considerada información política, quedaba excluida del control jurisdiccional. En este nuevo entorno esta diferenciación se difumina y también desaparece cualquier controversia sobre el valor de la información en el esquema de separación de poderes: toda la pública es igualmente relevante y debe de ser puesta a disposición de cada ciudadano bajo el principio de igualdad de acceso y no discriminación. Desde la perspectiva económica, el premio Nobel, J. Stiglitz, se hacía eco de la necesidad de superar el régimen de privilegios en el acceso a la información para aumentar la transparencia en los asuntos públicos. Frente a la posición de algunos portavoces políticos para tratar de aumentar su poder a través del secretismo, hay otra lógica tras la falta de transparencia: el secretismo es una escasez de información creada de forma artificial que genera rentas “que en algunos países de obtienen mediante una corrupción manifiesta (vendiendo la información). En otros contextos estas rentas forman parte de un intercambio de regalos como cuando los periodistas cambian reportajes aduladores y una cobertura distorsionada por el acceso privilegiado a la información”. El mismo Stiglitz (2002, 142) confiesa haber visto el funcionamiento de este proceso “y funciona de forma efectiva” 


En suma, la información pública comprende documentos políticos, informes de los organismos públicos, registros públicos, legislación y el resto de normativa pública, información meteorológica, bases de datos de información científica, estadísticas y datos, mapas e información geoespacial y otros numerosos datos y productos informativos producidos por el gobierno para propósitos públicos (Fitzgerald, 2009).


En el momento actual se encuentra en vías de tramitación el proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, las carencias detectadas en el anteproyecto hacen pensar que no se den soluciones a las cuestiones aquí planteadas; por otra parte, hasta que no se disponga de un texto definitivo no parece acertado incluir aquí su análisis y comentario, que sin duda habría quedado desfasado rápidamente.


Como decíamos arriba, la variedad de contenidos públicos de interés para los ciudadanos es inmensa, todos ellos tienen en común que han sido recopilados en nombre de los ciudadanos y con los impuestos pagados por ellos, de ahí su derecho a conocerlos.


Partimos del dato, definido como la unidad más pequeña de información dispuesta de manera adecuada para su tratamiento, normalmente por un ordenador (Boisot y Canals, 2004). Estos datos se combinan de forma organizada formando conjuntos de datos (dataset) o a veces por medio de bases de datos que permiten obtener con rapidez diversos tipos de información.


Ambos son conceptos ligados al tratamiento automático de datos, como vocablos autónomos no aparecen hasta la década de 1960, con el desarrollo de los sistemas informáticos. La principal característica del dato es su posibilidad de reutilización, es decir, la posibilidad de combinación, agregación y desagregación en un contexto dado (Murray-Rust, 2008, 52-64). En sí mismo, el dato es un componente que aislado no tiene ningún significado, pero organizado en conjuntos de datos o bases de datos pueden constituir un activo de gran valor en actividades como la investigación, el marketing, la economía, y la gestión en todos los ámbitos: comercial, transporte, recursos humanos, hospitales…


El libre acceso a los datos públicos se empieza a gestar con las primeras iniciativas de software libre, continúa –ya en los primeros años de este siglo-- con declaraciones como la de Budapest, y se convierte en un axioma tras el impulso de las licencias Creative Commons e ideologías como las apoyadas por el Open Knowledge Foundation (OKF) cuya consigna es que el conocimiento es libre para ser usado, reutilizado y difundido sin barreras legales, sociales o tecnológicas.


Con la corriente de open data la liberación de datos públicos adopta una nueva dimensión, en donde ya no trata sólo de responder a los principios de libertad de información mediante un acceso ilimitado, además implica que esos datos estén listos para ser empleados en nuevos procesos de actividad, ya sea comercial o no. De hecho, esta última dimensión económica se hace explícita en todas las organizaciones que propugnan un acceso a la información, sea ésta pública o privada. Por ello, toda la información ha de ser de acceso libre y abierto, redistribuible y reutilizable, no sujeto a restricciones basadas en la nacionalidad o el tipo de aplicación. A todo este agregado de información y documentos que poseen los organismos públicos le hemos llamado activos de información, entendiendo que dichos activos son el conjunto de elementos con valor informativo, propiedad de una empresa, institución o individuo, y reflejo de su actividad (Ramos Simón y otros, 2009, 51).


Esta visión sobre la información en el contexto de Internet ha calado con profundidad en los operadores de información pública; es el caso de Australia y del Reino Unido, líder indiscutible en la aplicación de las políticas de información en la Unión Europea, en particular en el cumplimiento de la Directiva de Reutilización de Información del sector público y en la aplicación del Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a la información, aprobado en 2008. En efecto, el Reino Unido ha abanderado el liderazgo de las llamadas “open government license” (licencias de Gobierno abierto) que promueve el uso libre de los materiales protegidos con el copyright o disponible en bases de datos. Las únicas restricciones de uso y reutilización obedecen a la necesidad de citar la fuente de información, a desligar al proveedor de información pública del reutilizador para evitar dar una idea equivocada al destinatario y, por último, no vulnerar la normativa sobre protección de datos (http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/). Esta licencia es efectiva desde octubre de 2010, con anterioridad la OPSI, el organismo predecesor que puso en marcha el esquema de reutilización de información pública en el Reino Unido, disponía de un esquema básico de tres licencias, accesibles en línea que exigían autorización previa y en algunas modalidades el pago por la descarga de esos documentos del sector público.


El movimiento hacia los datos públicos abiertos está convirtiendo la información producida por los organismos públicos en un activo de información abundante y barato. Si a esto se une su calidad intrínseca, creará una gran presión para que las administraciones públicas organicen su información y la pongan a disposición en formatos fácilmente reutilizables.


Si tradicionalmente podíamos diferenciar el documento frente a otro tipo de información por constituir una entidad física con una serie de características definitorias, hoy día las tecnologías de la información y las posibilidades que éstas ofrecen de disgregar los datos o reunirlos para formar documentos virtuales, obligan a replantearnos el concepto de documento como ya hiciera hace tiempo Negroponte (1995). La definición de documento como “información registrada con independencia de la forma y soporte” ya no resulta válida en el entorno electrónico. La información se puede reunir constituyendo un objeto documento, es decir, una representación visible de una idea o un hecho, que puede ser tanto texto, como imagen, audio, vídeo o una composición de ambos (Fernández y Collado, 1996, 733). Estos objetos, para su mejor y más fácil recuperación podrán estar integrados en sistemas de gestión. Por tanto, los elementos básicos de estos objetos documentos son: el contenido, es decir, la información que se transmite; la estructura, o lo que es lo mismo, la disposición lógica de los segmentos de datos y su presentación en forma de documento, dependientes ambos del software y el hardware; y finalmente el contexto, esto es, el vínculo del documento con el entorno en que ha sido producido, de cuya descripción se encargan los metadatos (Vian del Pozo y Grimal 2010, 53).


Una característica de estos documentos es su invisibilidad, ya que el documento digital es una representación de signos en código binario que necesita de medios técnicos para su comprensión por las personas. Los documentos digitales son un conjunto de bits y bytes que ocasionalmente se recomponen en la pantalla del ordenador y desaparecen en el momento en que cerramos la sesión; no existen en sentido estricto (Delgado, 2009, 108). Otra es su carácter variable, toda interacción, intervención, interrogación... que realice el usuario es una activación del documento que deja cambios en él (Ketelaar y Delgado, 2009, 72-73), por tanto lo modifica. De ahí que el documento electrónico es intangible y variable.


El concepto de documento en sentido amplio es recogido en las definiciones dadas por la legislación vigente: “todo escrito, gráfico, sonido, imagen o cualquier otra clase de información que puede ser tratada en un sistema de información como una unidad diferenciada”, como se prescribe en el Reglamento de desarrollo de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de protección de datos de carácter personal, art. 5.2.f., o en la Ley de Reutilización (37/2007, art. 3.2), en donde “se entiende por documento toda información cualquiera que sea su soporte material o electrónico así como su forma de expresión gráfica, sonora o en imagen utilizada. A estos efectos no se considerarán documentos los programas informáticos que estén protegidos por la legislación específica aplicable a los mismos”. En cuanto al documento electrónico, en el Real Decreto 1708/2011, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, se define como la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado.


Estas definiciones plantean un concepto de documento coincidente con el de información generada por el sector público, por lo que suponen una “debilidad” conceptual. ¿No existe hoy día diferencia entre información y documento? No lo creemos así, en realidad además de la cuantiosa documentación informativa que se produce, las instituciones públicas crean documentos que, por presentar valores jurídico-administrativos, requieren de otras cualidades. Una de estas cualidades es que la información que contengan sea registrada de forma estable para constituirse en evidencia de actos o hechos. En el entorno electrónico se requieren sistemas que garanticen las tres condiciones que estos documentos deben cumplir, como exige la legislación vigente (Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, art. 45.5; Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 11/2007 de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos; y ORDEN EHA/962/2007, de 10 de abril, por la que se desarrollan determinadas disposiciones sobre facturación telemática y conservación electrónica de facturas, contenidas en el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación). En base a estas disposiciones, los documentos han de ser:


Auténticos es decir que acreditan la certeza del autor, la fecha y los hechos a que se refieren.


Íntegros, es decir que no han sido alterados en ninguno de los elementos que lo componen: información, estructura y contexto; sólo así el documento será fiable.


Disponibles, capaces de ser recuperados en el momento preciso, independientemente del tiempo transcurrido. Este atributo esta relacionado con la preservación de los documentos electrónicos a largo plazo.


Estos documentos se diferencian claramente de la información, de los documentos informativos y de los datos, aunque también forman parte del concepto “información del sector público”; y como se expuso más arriba, los organismos públicos permiten que los ciudadanos accedan a ellos, aunque de forma restringida, en tanto que sean los interesados o titulares de los mismos. Ejemplo de ello son los documentos del impuesto sobre la renta a los que cada persona, mediante su identificación electrónica personal, puede acceder a su consulta a través de la Red. De igual forma, los interesados en realizar una tramitación electrónica pueden hacerlo por medio de la sede electrónica de los órganos oficiales, previa identificación (Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos); o recibir una notificación electrónica con las mismas garantías legales gracias al sello de tiempo. 


Así pues, como se señalaba al inicio, el concepto “información del sector público” comprende realidades distintas y complejas a las que se accede también de diferentes maneras y en muchos casos su reutilización está condicionada a la anonimización de los datos personales.


Las tecnologías de la información han establecido una diferencia clara que hasta ahora era una realidad indisoluble: acceder a la información no equivale a acceder al documento. Por ejemplo, cuando un tribunal firma una resolución crea un documento que se comunica a las partes y que genera un derecho de acceso a la información para el resto de los ciudadanos a una parte del contenido, porque hay otra parte del documento que quedará velada para todos, excepto a los interesados. De modo que todos accedemos a la información, pero muy pocos al documento. Esto mismo ocurre con las resoluciones en los documentos emitidos por cualquiera de las tres esferas de la división de poderes.


En un Estado constitucional, el poder legislativo, el Congreso y el Senado, bien por separado o de forma conjunta, tienen la obligación de hacer públicas todas las actuaciones que por su naturaleza tengan la consideración de información pública. Para ello se establece un cauce, el Diario de Sesiones de las Cortes Generales, dónde “se reproducirán íntegramente, dejando constancia de los incidentes producidos, todas las intervenciones y acuerdos adoptados en las sesiones conjuntas de ambas Cámaras y en las Comisiones Mixtas del Congreso de los Diputados que no tengan carácter secreto” (art. 96.2 del Reglamento). Mientras que de la actividad parlamentaria se informa a través de las publicaciones en los diarios oficiales, el acceso a los documentos producidos durante las sesiones de trabajo de los diferentes órganos de las Cortes, sean éstas secretas o no, sólo puede ser ejercido por los diputados y no siempre. Así pues, el acceso a las actuaciones de las Cortes se canaliza a través de las publicaciones oficiales, no permitiéndose el acceso a los originales sobre los que se ha plasmado la actividad parlamentaria en su integridad. 


En la esfera del poder judicial, el Reglamento del Consejo General del Poder Judicial establece la misma diferencia entre acceso a la información y a los documentos. Los secretarios y funcionarios judiciales tienen la obligación de facilitar a las partes interesadas y a cuantos manifiesten y justifiquen un interés legítimo y directo, cuanta información soliciten sobre el estado de las actuaciones judiciales, que podrán examinar y conocer, salvo que sean o hubieren sido declaradas secretas conforme a la Ley, de acuerdo al art. 4 del Reglamento 1/2005, de los aspectos accesorios de las actuaciones judiciales. El acceso a los archivos y registros judiciales queda limitado a los afectados e interesados que acrediten un interés legítimo y siempre que los documentos no tengan carácter reservado, señala el art. 2 del Reglamento. Del mismo modo, en el art. 140 de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil, se faculta a los jueces y tribunales a acordar el carácter reservado de la totalidad o parte de las actuaciones judiciales, o su consideración de secreto. Por su parte, en lo que se refiere a la publicación oficial de las sentencias y otras resoluciones del Tribunal Supremo y del resto de órganos judiciales se encomienda al Centro de Documentación Judicial la responsabilidad de tratamiento y difusión de dicha información a fin de cumplir con lo dispuesto en la legislación en materia de protección de datos personales, por lo que se inhabilita a los órganos judiciales para la difusión pública de sus actuaciones. Así pues, las sentencias y demás resoluciones judiciales se publican con el único reparo de suprimir el nombre del particular a quién afecta, del que se omiten los apellidos (anonimización), cumpliendo con lo legislado en materia de protección de datos personales y otros derechos fundamentales del ciudadano. Debe puntualizarse que la institucionalización del Centro de Documentación Judicial ha reordenado la forma en que se ha de proporcionar la información de dichos órganos, y la manera en que se accede a ésta, y todo ello dentro del desarrollo normativo de la legislación de la reutilización de la información del sector público.


Por su parte, el ejecutivo en el art. 1 del Real Decreto 208/1996, por el que se regulan los servicios de información administrativa y atención al ciudadano, considera que la información pública es un cauce adecuado a través del cual los ciudadanos pueden acceder al conocimiento de sus derechos y obligaciones y a la utilización de los bienes y servicios públicos y diferencia entre información general y particular. Distinción muy interesante para comprender la oposición que establece la administración entre información administrativa de libre acceso, por tanto con la obligación de facilitarla a todos los ciudadanos y, susceptible de ser publicada; e información de carácter privado, de acceso restringido a los interesados, sujeta a una normativa expresa en cuanto a su accesibilidad.


Así pues, en relación con el derecho de acceso y en lo que se refiere al sector público estatal, nos movemos siempre entre la información de carácter público, susceptible de publicación y por tanto, hoy día información proactiva; y los documentos protegidos por leyes, accesibles de forma restringida y previa solicitud motivada (información reactiva). 


Por lo que se refiere al acceso a la información, está cambiando a un ritmo vertiginoso impuesto por las tecnologías de la información y la comunicación. Inicialmente la información se canalizaba a través de los sistemas de información administrativa diseñados por el Estado, esto es, a partir de las oficinas de información y atención al ciudadano, de los órganos territoriales de la Administración General del Estado, que disponían de los recursos y medios informativos que se facilitaban a través del Centro de Información Administrativa, y de las unidades departamentales. Esta información era coordinada por la Comisión Interministerial y las comisiones ministeriales de Información Administrativa que constituían el entramado funcional suficiente y necesario para la cohesión de toda la red de unidades y oficinas de información de la Administración General del Estado. En la actualidad, y ante la obligación legal de implantar la Administración electrónica, se han ido creando unas unidades administrativas, denominadas “unidades de gestión de contenidos en red” (Art. 19.1.q) de la Instrucción de 4 de octubre de 2011 para el desarrollo de actuaciones de coordinación en las competencias de publicaciones oficiales, de calificación documental, de bibliotecas y de información administrativa en el Ministerio de Economía y Hacienda; y Real Decreto 256/2012, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas), cuya función es canalizar, a través de un portal único, la información Web de la institución, a fin de garantizar el acceso electrónico a los ciudadanos. Estas unidades son las responsables de gestionar toda la información electrónica: se encargan de actualizar los contenidos, potenciar el uso de los procedimientos electrónicos, crear nuevas vías de comunicación con el ciudadano, etc. 


Así pues, se ha producido una profunda transformación de la manera en que se interactúa entre ciudadano y administración para obtener información de manera proactiva, a partir de la potenciación de los portales Web como instrumentos de comunicación con el ciudadano y de canalización de sus necesidades de información de carácter general; pero también de gestión en línea de procedimientos administrativos frecuentes. A través de los diversos portales de las administraciones públicas los ciudadanos pueden acceder a la información que demanden, como por ejemplo qué servicios proporciona la institución, su estructura y funciones, qué legislación regula éstas, estadísticas, informes y memorias institucionales, publicaciones, etc... Pero además, se le ofrece la posibilidad de realizar los trámites y procedimientos que necesite a través de Internet; es decir de iniciar un procedimiento administrativo, y la consiguiente génesis documental que ello conlleva, por cauces electrónicos.


De hecho, para mantener la diferencia entre acceso a la información y al documento, desde el primero de enero de 2010 han entrado en funcionamiento las sedes oficiales, garantía jurídica del acto administrativo en el entorno Web, que permite acceder a actuaciones, procedimientos y servicios que requieran la autenticación de la Administración Pública o de los ciudadanos por medios electrónicos, siempre y cuando se cumpla con los requisitos exigidos por la normativa reguladora que les afecte. Este mismo esquema puede ser aplicado a los sectores públicos autonómico y local.


La mayor parte de la información que suministran estos servicios de comunicación y transacción es elaborada por el sector público a partir de documentos o datos que obran en su poder. La información corresponde a procedimientos concretos y estos sólo son accesibles en la forma prevista por la ley y para aquellas personas que ésta autorice de manera específica, es decir mediante la regulación del derecho de acceso a los documentos, expedientes y archivos de la administración. Todo ello ha llevado al Gobierno a aprobar una regulación del procedimiento de acceso a los documentos conservados en los archivos (Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso, Cap. IV), con lo que se pretende suprimir incertidumbres y eliminar cualquier ocasión de arbitrariedad en el acceso a documentos que no son de libre consulta y requieren autorización. Sin embargo, hubiera sido deseable que abordara de modo global el derecho de acceso de los ciudadanos a la información del sector público y las obligaciones que entraña su uso y reutilización, sólo así se podrá tener una medida equilibrada del potencial uso de la información para reforzar los valores democráticos y explotarla con eficiencia en régimen de transparencia y no discriminación entre ciudadanos.


La reutilización de activos de información pública exige como requisito previo el libre acceso a la información pública sin restricciones desde el punto de vista jurídico y tecnológico.


Desde el punto de vista jurídico, esos activos no han de estar sujetos a limitaciones impuestas por el derecho de acceso (propiedad intelectual, secretos oficiales, secreto industrial y comercial, defensa nacional, secreto de sumario, protección de la intimidad… o restricciones administrativas temporales).


Desde el punto de vista tecnológico, que es el elemento dinámico de la reutilización, los activos de información deben cumplir unos requisitos mínimos de interoperabilidad para compartir datos y posibilitar el intercambio de información. Este requisito debe contemplarse en la doble dirección, esto es que elementos dispersos tengan capacidad de combinarse como un conglomerado de información que permite la posibilidad de desagregación para intercambiar o combinar información con otros elementos. Por ejemplo, no es sencilla la reutilización si a la información contenida en un contrato público no se puede acceder según las fases del procedimiento administrativo, tampoco es viable dicha reutilización si la información de las distintas modalidades de contratación de un organismo público se ofrecen de manera que no es posible interoperar dichos elementos de forma que se obtenga una integración de toda la contratación pública en un periodo dado. Asimismo, para evitar que la información pública se desnaturalice es necesario que cualquier información reutilizada esté identificada, de modo que como bien público pueda evitarse que el cambio de uso o la transformación de un documento se convierta en una amenaza contra el bien común, expresado éste en forma individual (protección de datos personales) o colectiva (adulteraciones que puedan resultar lesivas para el bien común).


Las tablas I, II y III muestran la comparativa entre acceso y reutilización atendiendo a cuatro parámetros diferentes: el documento y su titular, el ámbito y precios requeridos, el procedimiento, y las sanciones establecidas.


Los requisitos de la reutilización de la información pública han de establecerse en función de unos criterios generales y otros específicos que se deben fijar en función de las características particulares de la información y del organismo público del que proceden. El concepto general de reutilización viene definido en la Directiva Europea de 2003, “el uso de documentos que obran en poder de organismos del sector público por personas físicas o jurídicas con fines comerciales o no comerciales distintos del propósito inicial que tenían esos documentos en la misión de servicio público para la que se produjeron. El intercambio de documentos entre organismos del sector público en el marco de sus actividades de servicio público no se considerará reutilización”. Los dos requisitos básicos son su puesta a disposición de los ciudadanos con un propósito inicial diferente al que cumplían en la función administrativa y que la finalidad de esa utilización posterior (reutilización) puede ser con fines comerciales o no, de modo que la reutilización queda fuera de ciclo institucional de los órganos del sector público, conforme al argumento central del Tribunal Supremo en la anulación de la gestión de la reutilización realizada por el Consejo General del Poder Judicial (STS, 18-10-2011).


En diciembre de 2011 se presentó la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/98/CE, relativa a la reutilización de la información del sector público; asimismo, la Comisión elevó al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones una Comunicación: Datos abiertos. Un motor para la innovación, el crecimiento y la gobernanza transparente. Los principales cambios observados, relativos al establecimiento de observadores independientes y la incorporación de las bibliotecas, archivos y museos, han suscitado reticencias en los ámbitos gubernamentales y del sector del patrimonio cultural por lo que su inclusión en el texto definitivo se hará con un régimen peculiar.


Uno de los pocos organismos públicos españoles que ha definido y desarrollado la reutilización es el Consejo General del Poder Judicial quien, además de ser el órgano de representación de este poder del Estado, es el titular de una de las fuentes de información más preciadas para ser reutilizadas como son las sentencias y otras resoluciones judiciales; las cuales junto con la información legislativa constituyen uno de los subsectores más importantes de la reutilización de información pública. Aunque el Acuerdo que promulgó ya no está en vigor al ser anulado por el Tribunal Supremo por falta de competencias del Consejo, al considerarlo una extralimitación en sus competencias reglamentarias, es ilustrativo el marco conceptual de la reutilización que diseñó el Consejo.


En efecto, dicho Consejo encomienda la gestión de esta información al organismo especializado dependiente, denominado Centro de Documentación Judicial (Acuerdo de 28-10-2010, publicado en el BOE, 22-11-2010) para quien la reutilización, es entendida como “todo uso de las sentencias y otras resoluciones judiciales que implique una utilización de segundo grado”, es decir, que sirva para facilitar a terceras personas el acceso a esas sentencias o a productos secundarios con valor añadido elaborados a partir de las mismas, “sea o no con fines comerciales”. Es interesante analizar el juego de inclusiones y exclusiones en el concepto de reutilización. Así, se entiende dentro del concepto:


a) El empleo de métodos digitales de referencia o reenvío de información a una red o sistema (enlace, indexación, federación de búsquedas aplicadas a la base de datos o procedimientos tecnológicos análogos).


Por el contrario, quedan fuera de la reutilización:


a) La cesión o intercambio de información entre organismos del sector público.


b) La publicación oficial que realice el Consejo para cumplir con los fines básicos de difusión de la jurisprudencia mediante un buscador accesible en línea, el cual no podrá incorporar valor añadido.


c) La mera consulta con fines de conocimiento personal de las sentencias, efectuada a partir de las publicaciones electrónicas del Consejo.


d) La puesta a disposición de las sentencias para su consulta por los miembros de la carrera judicial, extensible previo acuerdo a los fiscales y otros grupos funcionariales.


e) El uso interno para formación y actividades docentes del Consejo.


f) La divulgación a los medios de comunicación de información jurídica de actualidad y la publicación en ellos de sentencias con mera finalidad informativa.


g) La aportación documental de sentencias en el procedimiento judicial para sustentar la posición de las partes.


h) La difusión aislada y ocasional de las sentencias por las partes en el procedimiento.


Es evidente que en este cuadro de exclusiones se mezclan situaciones de acceso, uso y reutilización de la información. Los apartados a) b) d) e) y g) no pasan de ser actividades internas dentro del organismo público y por lo tanto la información no va más allá de la función pública que cumple en el ámbito público, ya sea el intercambio, consulta, funciones pedagógicas o uso para sus propios fines (valor judicial) en el propio seno del que emanan.


Por su parte, en los apartados b), c), f) y h) la información que se difunde cumple de modo escrupuloso la función constitucional del derecho de los ciudadanos a la información, entre cuyo principio más básico se encuentra el de tener acceso al conocimiento de las resoluciones judiciales, de ahí que sea superflua su enumeración. 


Cuando se lee con detenimiento, este cuadro de exclusiones produce perplejidad. Por un lado, dado su origen, parece exigible una mayor finura en la enumeración de los supuestos, ya que en lugar de proceder a una delimitación negativa de la reutilización se podría haber optado por una enunciación positiva del acceso, por ejemplo, el apartado c) se podría haber llevado a otro apartado del Acuerdo y, si se consideraba necesario, decir simplemente: Todas las personas tienen derecho a mera consulta con fines de conocimiento personal de las sentencias y otras resoluciones judiciales, efectuadas a partir de las publicaciones electrónicas del Consejo. 


Por otro lado, produce cierto sonrojo, la (falta de) eficacia que se desprende de estos apartados. En lugar de limitarse a publicar las sentencias para conocimiento general de los ciudadanos en una base de datos fácilmente accesible, el Consejo extendía su competencia a la explotación económica de su actividad. Así, además de anunciar esa función básica en el apartado c) y primera parte de b), condiciona la cesión a los fiscales de un acceso de prestaciones avanzadas a “un acuerdo” (apartado d) y, por último, fija los límites (segunda parte del apartado b) entre el buscador del Consejo y los que utilicen los reutilizadores comerciales ¿Para qué tanta complejidad, por qué hacer una base de datos de prestaciones avanzadas para limitar el acceso hasta a los fiscales y, al tiempo, preparar a los reutilizadores comerciales (ver art. 3.3) un sistema de gestión documental? ¿Por qué no hacer un sistema de gestión documental único, que al mismo tiempo permite el acceso libre y gratuito para todos y provea acceso para que los reutilizadores generen recursos más sofisticados o especializados? ¿Alguien puede explicar la diferencia en términos de costes o de transparencia? El esquema elegido no sólo era difícil de comprender, también muy complejo de aplicar bien.


Entendido el alcance de la reutilización y su delimitación del acceso a la información, una vez explicada la diferencia entre el acceso al documento completo reservado a las partes, debemos insistir en que la reutilización no es una actividad independiente del acceso a los documentos públicos (o con más propiedad, como hemos afirmado a la información). Por el contrario, la reutilización tiene su origen en el libre acceso y está vinculada a él, no es concebible la reutilización de información sin que previamente se pueda acceder a ella de forma universal, ahí es donde la reutilización refuerza la transparencia administrativa y se hace indisociable. 


Una vez que la información accesible se hace reutilizable, es cuando desvincula su finalidad del proceso administrativo y se convierte en una actividad privada. Toda información reutilizable ha de ser un documento accesible. Aunque no toda información accesible es una información reutilizable. Para que la información sea reutilizable son precisos tres requisitos:


a) Jurídicamente accesible: Libre acceso, sin restricciones, no sujeto a las limitaciones impuestas por el derecho de acceso (propiedad intelectual, secretos oficiales, secreto industrial y comercial, defensa nacional, secreto de sumario, protección de la intimidad… o restricciones administrativas temporales).


b) Técnicamente interoperable: capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos, según se indica en el Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica. Los dos requisitos que completan la interoperabilidad son: uso de estándares abiertos para evitar la discriminación tecnológica, y la existencia de listados de activos de información.


c) Vinculación a una fuente de información pública. Tracto documental: Un documento reutilizable del sector público procede de la actividad previa del organismo público para fines administrativos. Por lo tanto, el documento reutilizable debe de estar vinculado a una fuente de información pública, ha de tener un origen público, de ahí el requisito legal de que no se pueda desnaturalizar el origen de la información y la obligación de citar la actualización de la fuente.


Así pues, el concepto de información reutilizable se puede definir como información generada por organismos públicos, accesible para todos los ciudadanos, que puede ser sometida a un proceso de generación de valor mediante técnicas de interoperabilidad y que en todo su ciclo de gestión (creación, tratamiento, difusión y archivo) está sujeta a un tracto sucesivo de identificación como fuente de origen público. Cuando una información originada por un organismo público inicia un proceso de generación de valor para una finalidad distinta de la que fue creado se crea un nuevo activo de información, definido como un conjunto de elementos, con valor informativo, propiedad de una empresa, institución o individuo.


La información reutilizable es el resultado de un proceso que se realiza sobre uno o muchos documentos informativos de origen público para añadirle valor y ser empleada en otro contexto, como hemos indicado, para simplificar entre las distintas denominaciones que ese resultado puede recibir, le llamamos activo de información.


Cuando hablamos de la reutilización como proceso nos referimos a dos aspectos del mismo, como son la transformación documental del activo para añadirle valor y el uso subsiguiente o posibilidades de uso que se da al activo de información una vez transformado. 


a) Transformación documental del activo


Durante el proceso de reutilización en el que se añade valor, el activo de información puede ser sometido a distintas transformaciones, tales como modificación, resumen, agregación a otro activo de información o dilución de varios activos y creación de uno nuevo. La reutilización siempre ha de suponer un valor o utilidad mayor al que reúna el activo de información del que partimos, este valor puede ser informativo, social, tecnológico, etc.


Así, las bases de datos, repositorios y cualquier aplicación o herramienta informática susceptible de almacenar información y recuperarla de forma individual o agregada son dispositivos para reutilizar información per se. De modo que los llamados datos, concepto fundamental para quienes apoyan el movimiento open data, deben incluirse en esta categoría por cuanto su valor informativo se obtiene por la combinación de elementos informativos que aislados no tienen ningún valor, sólo alcanzan valor cuando se agregan y desagregan con otras categorías de datos.


b) Posibilidades de uso del activo


Una vez configurado el activo para otros fines, resulta importante acotar que tipos de usos son constitutivos de reutilización. El actor de la reutilización que como explicita la legislación puede ser --bajo los requisitos de transparencia y no exclusividad--, un organismo público, un reutilizador privado o un ciudadano tienen ante sí las siguientes posibilidades de destinar el activo reutilizado:


- Ser aprovechado por el reutilizador en otros procesos (p.e. servicios de estudios).


- Cesión libre a cualquier usuario, permitiendo nuevas reutilizaciones.


- Uso sometido a licencia con fines: Comerciales y no comerciales.